制定《處分規(guī)定》的必要性

津貼補(bǔ)貼問題是在特定歷史條件下形成的。我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位法定工資標(biāo)準(zhǔn)相對較低，且在全國范圍內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一�？紤]到我國區(qū)域發(fā)展不平衡，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平差異較大，因此，國家允許各地根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財力狀況調(diào)整津貼補(bǔ)貼。但由于有關(guān)規(guī)定不明確，某些環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)督，一些地方和單位津貼補(bǔ)貼發(fā)放逐漸失序。地方和單位在國家統(tǒng)一工資政策外普遍自行設(shè)定津貼補(bǔ)貼，名目繁多，資金來源不規(guī)范，水平相互攀升，不僅違反了國家財經(jīng)紀(jì)律，導(dǎo)致收入分配不公，而且容易影響公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，一定程度上影響了黨和政府在人民群眾中的形象。

合理的收入分配制度是社會公平的重要體現(xiàn)。發(fā)放津貼補(bǔ)貼涉及廣大公務(wù)員的切身利益。為建立科學(xué)合理、公平公正、規(guī)范有序的工資收入分配制度，加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，2006年以來，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、財政部、人力資源社會保障部、審計署在全國范圍內(nèi)組織開展了規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼工作。經(jīng)過幾年的努力，逐步統(tǒng)一了同級政府不同部門之間的津貼補(bǔ)貼項目、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源和發(fā)放辦法，初步緩解了地區(qū)之間、部門之間收入差距過大的矛盾，建立了規(guī)范化的津貼補(bǔ)貼發(fā)放制度和監(jiān)督制約機(jī)制，有效遏制了津貼補(bǔ)貼發(fā)放混亂的現(xiàn)象，取得了重要階段性成果。同時，規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作也面臨著一些阻力和問題：一是部分地方調(diào)控指導(dǎo)力度不夠，少數(shù)地方市地以下機(jī)關(guān)存在盲目提高公務(wù)員津貼補(bǔ)貼水平的傾向；二是監(jiān)督檢查力度不夠，懲處制約機(jī)制不完善，一些地方、部門和單位以提高改革性補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、濫發(fā)各種獎金或有價證券等形式，突破政策違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼的問題逐步顯現(xiàn)；三是不同地區(qū)之間、同一城市中不同層級之間收入分配關(guān)系還有待進(jìn)一步理順；四是財政支出壓力明顯加大。改革規(guī)范工作需要統(tǒng)籌考慮的問題越來越多，平衡各方面利益關(guān)系的難度也越來越大。

為貫徹黨中央、國務(wù)院的部署，防止違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼的現(xiàn)象死灰復(fù)燃，前清后亂，甚至邊清邊亂，扎實推進(jìn)下一步工作，有必要就違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為如何給予處分進(jìn)行規(guī)范，以嚴(yán)明紀(jì)律，懲治和預(yù)防違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為的發(fā)生。

2012年2月4日，中央紀(jì)委印發(fā)了《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》�！哆`規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》出臺后，與《解釋》共同構(gòu)成了比較完備的違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任追究體系。

關(guān)于“津貼補(bǔ)貼”的范圍

在規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作實踐中發(fā)現(xiàn)，有的地方和單位為規(guī)避相關(guān)規(guī)定，不以津貼補(bǔ)貼而以獎金、實物、有價證券等各種名義或形式發(fā)放錢物，致使這些違規(guī)亂發(fā)錢物的行為難以處理。為便于在實踐中掌握，避免以各種名目亂發(fā)錢物行為的發(fā)生，《規(guī)定》將各種津貼、補(bǔ)貼以及獎金、實物、有價證券等均納入“津貼補(bǔ)貼”的范圍，在第二條中規(guī)定：“本規(guī)定所稱津貼補(bǔ)貼包括國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補(bǔ)貼和工作性津貼、生活性補(bǔ)貼、離退休人員補(bǔ)貼、改革性補(bǔ)貼以及獎金、實物、有價證券等”。其中，改革性補(bǔ)貼是指根據(jù)規(guī)范職務(wù)消費(fèi)和推進(jìn)福利待遇貨幣化改革要求，通過轉(zhuǎn)化單位原用于干部職工職務(wù)消費(fèi)和福利待遇的資金，發(fā)放的貨幣補(bǔ)貼。這樣規(guī)定，做到了與現(xiàn)行津貼補(bǔ)貼的項目、分類相對應(yīng)，與規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作相關(guān)文件相銜接。

關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資收入構(gòu)成

按照工資制度改革有關(guān)政策，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實行不同的工資制度。機(jī)關(guān)實行職務(wù)與職級相結(jié)合的工資制度，事業(yè)單位實行崗位績效工資制度。

公務(wù)員工資收入由以下四部分組成：一是基本工資，包括職務(wù)工資和級別工資兩項，全國實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補(bǔ)貼，即國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的人力資源社會保障部、財政部出臺的津貼補(bǔ)貼，主要包括地區(qū)津貼、機(jī)關(guān)事業(yè)單位特殊崗位津貼和相當(dāng)于本人當(dāng)年12月份基本工資的年終一次性獎金，全國實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。三是規(guī)范津貼補(bǔ)貼，包括工作性津貼和生活性補(bǔ)貼兩項，各地標(biāo)準(zhǔn)各不相同。四是改革性補(bǔ)貼，即通過轉(zhuǎn)化單位原用于干部職工職務(wù)消費(fèi)和福利待遇的資金，向公務(wù)員直接發(fā)放的貨幣補(bǔ)貼。主要包括兩個方面，住房分配貨幣化改革補(bǔ)貼，包括住房公積金、住房補(bǔ)貼、提租補(bǔ)貼、供熱采暖補(bǔ)貼、物業(yè)管理補(bǔ)貼；交通補(bǔ)貼，包括班車補(bǔ)貼、公務(wù)用車補(bǔ)貼。因各地改革進(jìn)展不一，其具體項目和標(biāo)準(zhǔn)也不相同。

實施績效工資后，事業(yè)單位工作人員工資收入由以下四部分構(gòu)成。一是基本工資，包括崗位工資和薪級工資兩項，全國實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；二是國家統(tǒng)一規(guī)定津貼補(bǔ)貼，主要包括地區(qū)津貼和事業(yè)單位特殊崗位津貼，全國實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；三是績效工資，包括基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資兩部分，事業(yè)單位原發(fā)放的年終一次性獎金納入績效工資，績效工資總量由同級人民政府人力資源社會保障、財政部門核定，單位在核定總量內(nèi)自主分配；四是改革性補(bǔ)貼，各地補(bǔ)貼項目和標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，有的地方比照機(jī)關(guān)發(fā)放，有的地方與機(jī)關(guān)發(fā)放項目和標(biāo)準(zhǔn)不同。

關(guān)于《處分規(guī)定》的適用對象

根據(jù)《紀(jì)委、組織部、監(jiān)察部、財政部、人事部、審計署關(guān)于規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼問題的通知》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，《規(guī)定》的適用對象應(yīng)當(dāng)包括兩類人員，即行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中經(jīng)批準(zhǔn)參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的工作人員。因此，《規(guī)定》第三條將行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中經(jīng)批準(zhǔn)參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的工作人員作為適用對象。

對于有違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為的單位，《處分規(guī)定》第三條規(guī)定，其紀(jì)律責(zé)任承擔(dān)主體是單位中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員。這里所謂的直接責(zé)任人員，是指實施了違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為，造成了損害后果的人員；所謂負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，是指擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，直接作出或者參與作出實施違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為的決策，或者疏于管理，對違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為造成的損害后果負(fù)有責(zé)任的人員。這樣規(guī)定單位違法違紀(jì)行為紀(jì)律責(zé)任的承擔(dān)主體，是因為處分是依附于自然人的一種制裁，離開了自然人這個條件，處分就不能存在。單位本身不能承擔(dān)處分的后果，因此，對單位的違法違紀(jì)行為，應(yīng)當(dāng)處分單位負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員。

對于經(jīng)費(fèi)來源由財政補(bǔ)助的事業(yè)單位違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為，《處分規(guī)定》第十四條規(guī)定：“經(jīng)費(fèi)來源由財政補(bǔ)助的事業(yè)單位工作人員有本規(guī)定所列行為的，參照本規(guī)定第四條至第十二條規(guī)定的違紀(jì)情節(jié)，依照《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》處理。”主要考慮是：第一，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》已于2012年9月1日起施行，根據(jù)該規(guī)定，對除“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中經(jīng)批準(zhǔn)參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的工作人員”外的其他事業(yè)單位工作人員給予處分，應(yīng)當(dāng)適用該規(guī)定；第二，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第三章規(guī)定了違法違紀(jì)行為及其適用的處分，其中第十九條規(guī)定了違反財經(jīng)紀(jì)律行為的處分，違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為屬于違反財經(jīng)紀(jì)律的行為，應(yīng)當(dāng)給予處分；第三，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》關(guān)于違反財經(jīng)紀(jì)律的行為的規(guī)定較為原則，為便于操作，對于違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為給予處分時，可以參照《處分規(guī)定》第四條至第十二條規(guī)定的違紀(jì)情節(jié)。

關(guān)于違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為的表現(xiàn)形式

《處分規(guī)定》列舉的違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為的表現(xiàn)形式與《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》基本一致。一是綜合具體執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作中常見情況和財政部、人力資源社會保障部、審計署等單位提供的意見建議，在第四條中歸納列舉了違反規(guī)定自行新設(shè)項目或者繼續(xù)發(fā)放已經(jīng)明令取消的津貼補(bǔ)貼，超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、范圍發(fā)放津貼補(bǔ)貼，規(guī)范后繼續(xù)以有價證券、實物等形式發(fā)放津貼補(bǔ)貼等典型違反財經(jīng)紀(jì)律發(fā)放津貼補(bǔ)貼的行為。二是在第五條至第十二條中分別明確，使用行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入發(fā)放津貼補(bǔ)貼，以發(fā)放津貼補(bǔ)貼的形式變相將國有資產(chǎn)集體私分給個人，不按規(guī)定核算津貼補(bǔ)貼，工作不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為，以及不制止、不查處管轄范圍內(nèi)已經(jīng)發(fā)生的嚴(yán)重違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為等八種違法違紀(jì)行為，并設(shè)定了具體的處分種類和處分檔次。

關(guān)于處分檔次的設(shè)定

綜合違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為的不同表現(xiàn)形式，從定性方面可以將其歸納為違反財經(jīng)紀(jì)律、違反廉政紀(jì)律、失職瀆職等行為。根據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《財政違法行為處罰處分條例》、《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》中相關(guān)條款的規(guī)定，《處分規(guī)定》設(shè)定了相應(yīng)的處分檔次。此外，為挽回違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼造成的損失，《處分規(guī)定》第十三條對違規(guī)發(fā)放的津貼補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)如何處理專門作了規(guī)定，即“對違規(guī)發(fā)放的津貼補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定責(zé)令整改，并清退收回�！�