關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度建設(shè)的研究

——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作創(chuàng)新的幾點(diǎn)思考

江澤民同志指出：“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力”。樹(shù)立創(chuàng)新意識(shí)，提高創(chuàng)新能力，建立創(chuàng)新機(jī)制，是推動(dòng)地方人大工作的重要?jiǎng)恿Α｀l(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的創(chuàng)新實(shí)踐，豐富了人民代表大會(huì)制度理論，構(gòu)建了人大工作的特點(diǎn)和規(guī)律，推進(jìn)了民主法制建設(shè)和依法治國(guó)的進(jìn)程。隨著政治建設(shè)和依法治國(guó)進(jìn)程的加快，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的任務(wù)越來(lái)越重，要求越來(lái)越高。進(jìn)一步解放思想，積極探索、勇于創(chuàng)新地開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，已成為人大工作必須認(rèn)真思考的一個(gè)重要理論問(wèn)題和重大實(shí)踐課題。
（一）
人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家的根本政治制度，其發(fā)展和完善是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作實(shí)踐來(lái)看，雖然我們?cè)诟鱾�(gè)方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是從創(chuàng)新動(dòng)力、創(chuàng)新條件和創(chuàng)新要求看，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)相比，迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進(jìn)一步大力創(chuàng)新。
、憲法賦予地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)未用足用活。憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等重要職權(quán)，因歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，這些職權(quán)的行使沒(méi)有到位。主要表現(xiàn)為：在重大事項(xiàng)決定權(quán)方面，忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用。在監(jiān)督權(quán)方面，由于監(jiān)督機(jī)制不健全，影響人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，在監(jiān)督工作中存在著“三多三少”的現(xiàn)象，即程序性監(jiān)督多，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少；一般性監(jiān)督多，針對(duì)性監(jiān)督少；具體行政行為監(jiān)督多，抽象行政行為監(jiān)督少，尤其是詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督方式極少運(yùn)用，等等。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大用創(chuàng)新精神來(lái)研究問(wèn)題、解決問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急。
、建設(shè)給我們提出了更高要求。黨的十五大報(bào)告一次把依法治國(guó)、建設(shè)，作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略鄭重地提出來(lái)，是我黨治國(guó)方略的重大轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，如何推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程，并體現(xiàn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主、嚴(yán)格依法辦事三者的統(tǒng)一；如何依照憲法和法律的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的管理；如何推進(jìn)法制建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)的制度化、法律化；如何從根本上保障人民享有當(dāng)家作主的民主權(quán)力；如何充分履行基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，在推進(jìn)依法治國(guó)中發(fā)揮積極作用，……，這些不僅需要理論上的準(zhǔn)備，更需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作者更新觀念，用新的思想來(lái)指導(dǎo)新的實(shí)踐。
、人民群眾對(duì)人大工作寄予厚望。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大最重要的是代表人民的利益，全心全意為人民服務(wù)，做人民利益的忠實(shí)維護(hù)者。在建立的過(guò)程中，改革將不斷深化，利益調(diào)整力度加大，各種矛盾也會(huì)不斷增多，有些問(wèn)題涉及到人民群眾的根本利益，比如農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題、企業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題、社會(huì)治安問(wèn)題，以及腐敗問(wèn)題等等。人民群眾迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大嚴(yán)格監(jiān)督，用法律手段保護(hù)人民群眾的切身利益。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 人大要在新形勢(shì)下積極探索新的監(jiān)督方式方法，自覺(jué)地維護(hù)法律的尊嚴(yán)，嚴(yán)格依法辦事，監(jiān)督基層行政、司法部門嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。
（二）
原全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬曾指出：“我們正在從事的人大工作和有民主法制建設(shè)，都是嶄新的事業(yè)。因此，必須解放思想，實(shí)事求是，根據(jù)憲法、法律的規(guī)定，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作……。”地方人大工作創(chuàng)新，必須著力解決好以下四個(gè)問(wèn)題：
、明確創(chuàng)新指導(dǎo)思想。我國(guó)正處在建立、建設(shè)的新的歷史時(shí)期，這既給地方人大工作提供了創(chuàng)新的動(dòng)力，又提供了豐富的創(chuàng)新內(nèi)容和創(chuàng)新空間。新的歷史時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作創(chuàng)新在指導(dǎo)思想上，必須以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和黨的基本路線為指導(dǎo)，圍繞依法治國(guó)、建設(shè)的目標(biāo)，大力加強(qiáng)法制建設(shè)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善監(jiān)督機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步、加強(qiáng)自身建設(shè)等方面作出積極貢獻(xiàn)。
、制定創(chuàng)新計(jì)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要按照依法、有序、高效、優(yōu)質(zhì)的目標(biāo)，把人大工作創(chuàng)新實(shí)踐擺到重要的議事日程，制定出度或中長(zhǎng)期的創(chuàng)新計(jì)劃，使創(chuàng)新工作有任務(wù)、有標(biāo)準(zhǔn)、有檢查，通過(guò)持續(xù)的努力，不斷取得實(shí)效。
、確定創(chuàng)新重點(diǎn)。一是強(qiáng)化會(huì)議實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。開(kāi)好人代會(huì)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正確行使職權(quán)的主要方法。要提高會(huì)議質(zhì)量，增強(qiáng)重大決策的民主程度，把一般性表態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閷徸h性發(fā)言，同時(shí)要增強(qiáng)公眾的參與度和透明度，使會(huì)議真正成為發(fā)揮人大制度優(yōu)越性的重要途徑。二是逐步完善監(jiān)督機(jī)制。要做到既敢于監(jiān)督，又善于監(jiān)督，增強(qiáng)人大監(jiān)督的實(shí)效。要把執(zhí)法檢查與述職評(píng)議結(jié)合起來(lái)，把對(duì)具體行政行為的監(jiān)督與對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，建立行政、司法機(jī)關(guān)執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核制、錯(cuò)案責(zé)任追究制等等，并使之法律化、制度化，強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能。三是發(fā)揮人大代表作用。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主體，發(fā)揮人大代表的作用，很大程序上決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的實(shí)效。因此，要提高人大代表素質(zhì)，建立代表聯(lián)系、激勵(lì)、約束制度，加強(qiáng)對(duì)人民代表的監(jiān)督。四是做好宣傳工作。主要是解決好“內(nèi)熱外冷”的現(xiàn)象，拓寬宣傳領(lǐng)域，增強(qiáng)宣傳深度和廣度，建立和擴(kuò)大宣傳陣地，培養(yǎng)高素質(zhì)宣傳隊(duì)伍，把人大制度宣傳納入法制化軌道。
、建立創(chuàng)新機(jī)制。創(chuàng)新是一種知識(shí)積定，是一個(gè)科學(xué)的實(shí)踐過(guò)程，它需要理論指導(dǎo)、知識(shí)支撐，還需要有科學(xué)的態(tài)度、良好的心理素質(zhì)和社會(huì)環(huán)境等。沒(méi)有一套科學(xué)的創(chuàng)新機(jī)制，很難取得創(chuàng)新成果。要不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度建設(shè)，建立創(chuàng)新目標(biāo)管理的激勵(lì)機(jī)制，努力形成人人思創(chuàng)新、人人思進(jìn)取的創(chuàng)新氛圍。
（三）
地方人大工作的創(chuàng)新實(shí)踐，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。我們既要看到工作的緊迫性，積極發(fā)揮主觀能動(dòng)作用，又要看到任務(wù)的艱巨性，堅(jiān)持不懈、腳踏實(shí)地地工作。在人大創(chuàng)新工作中要注意堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：
、堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度、充分發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作創(chuàng)新，必須堅(jiān)持黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)要十分重視改善黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式方法。通過(guò)創(chuàng)新，更好地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揚(yáng)民主、健全法制、保障人民當(dāng)家作主權(quán)利。
、努力體現(xiàn)“三個(gè)代表”思想的要求。江澤民同志關(guān)于“三個(gè)代表”的重要思想，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化的角度，精辟地概括了新時(shí)期黨的宗旨、性質(zhì)、地位和歷史任務(wù)，是馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)的新發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作創(chuàng)新，就是要體現(xiàn)“三個(gè)代表”重要思起的要求，堅(jiān)持服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，大力推進(jìn)，忠實(shí)代表人民的利益。這是地方人大工作創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
、嚴(yán)格遵循憲法、法律的規(guī)定。人大工作的創(chuàng)新實(shí)踐，要堅(jiān)持依法辦事，按照憲法法律的規(guī)定，積極大膽地行使職權(quán)。法定性、程序性是人大工作的基礎(chǔ)，要在依法辦事、堅(jiān)持程序性、完備程序性的前提下，大務(wù)推進(jìn)人大工作向?qū)嵸|(zhì)性、實(shí)效性轉(zhuǎn)變。
、正確處理繼承與發(fā)展的關(guān)系。二十來(lái)，各級(jí)人大積極探索，創(chuàng)造了不少行之有效的工作方法，特別是在監(jiān)督工作方面，由聽(tīng)取審議報(bào)告這項(xiàng)單一方式到開(kāi)展執(zhí)法視察、述職評(píng)議、個(gè)案監(jiān)督、執(zhí)行執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案責(zé)任追究制等多種方式，取得了明顯的效果。這些方式、方法被實(shí)踐證明是行之有效的，必須繼承。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要正確處理繼承與創(chuàng)新的關(guān)系，從實(shí)際出發(fā)，按照新時(shí)期、新形勢(shì)、新任務(wù)的要求，正確認(rèn)識(shí)政治的發(fā)展規(guī)律，克服主觀隨意性的盲目性，使創(chuàng)新工作在繼承基礎(chǔ)上改革，在改革中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展。
、全面加強(qiáng)人大自身建設(shè)。為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大創(chuàng)新實(shí)踐的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要把加強(qiáng)自身建設(shè)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作來(lái)抓，要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，切實(shí)加強(qiáng)思想建設(shè)、組織建設(shè)和制度建設(shè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、主席團(tuán)成員及機(jī)關(guān)干部的政治思想素質(zhì)理論素質(zhì)不斷提高，增強(qiáng)開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)，培養(yǎng)開(kāi)拓創(chuàng)新能力，使人大創(chuàng)新工作具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和可靠的保證。通過(guò)創(chuàng)造性開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，積極推進(jìn)和法制建設(shè)，努力堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度作出新的貢獻(xiàn)。

二○○四七月二十日