隨著我國城市化進程日益加快，房地產(chǎn)市場的持續(xù)升溫，房屋、土地等不動產(chǎn)登記已成為城市建設(shè)和發(fā)展的重要活動，而由此也引發(fā)了大量諸如“一房二賣”、“虛假登記”等侵犯他人合法權(quán)益的法律問題。我國《物權(quán)法》出臺作為一部規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系，保護權(quán)利人權(quán)益的重要法律，但在對不動產(chǎn)制度登記機關(guān)的混亂、程序不統(tǒng)一、審查制度不健全和賠償責任機制不完備等問題采取回避或者是模糊的規(guī)定的態(tài)度，我國不動產(chǎn)登記制度，也面臨前所未有的在立法、行政、司法領(lǐng)域均面臨眾多挑戰(zhàn)和新的難題。本文綜合各國的不動產(chǎn)登記制度經(jīng)驗，總結(jié)分析了我國目前不動產(chǎn)登記制度過程中存在的問題，提出自己一些比較淺的建議和看法，對不動產(chǎn)登記行政確認行為的認識，登記機構(gòu)對民事主體支配和處分不動產(chǎn)的私權(quán)不能過度干預(yù)，登記機關(guān)的統(tǒng)一和登記程序的設(shè)計應(yīng)以合法合理、高效便民為原則。不動產(chǎn)登記審查制度在不動產(chǎn)登記制度中最大限度地防止登記權(quán)利與真實權(quán)利的不一致，充分保證了交易安全，確定公信力。關(guān)于不動產(chǎn)登記機構(gòu)的賠償責任，應(yīng)認定為行政賠償，以違法原則為歸責原則，在錯誤登記的救濟方面，國家可以投保行業(yè)責任險。不動產(chǎn)登記基礎(chǔ)理論深厚復(fù)雜，且涉及多個部門法，交叉性和綜合性較強，制定一部基礎(chǔ)理論科學，體系完整、程序設(shè)縝密合理、具有可操作性且適合我國實際情況的不動產(chǎn)登記法尚需艱苦的努力。

　　一、不動產(chǎn)登記的涵義與效力

　　(一)不動產(chǎn)登記的涵義

　　不動產(chǎn)登記是指土地及其它定著物之所有權(quán)和他物權(quán)的取得、喪失與變更，依法定程序記載于有關(guān)專職機關(guān)掌管的專門薄冊上。

　　不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示形式，是不動產(chǎn)物權(quán)本質(zhì)和現(xiàn)實生活的客觀要求。不動產(chǎn)登記不動產(chǎn)物權(quán)的支配性以一定的方式加以公示，讓人們得知不動產(chǎn)上的物權(quán)類型，有利于明晰不動產(chǎn)的現(xiàn)實狀況，維護交易安全，達到“靜態(tài)秩序，動態(tài)安全”的目的。

　　(二)不動產(chǎn)登記的效力

　　不動產(chǎn)登記效力的基礎(chǔ)是登記當事人的意思表示，包括當事人的登記申請及其他補充、變更登記的意思表示、登記機關(guān)進行登記所必需的意思表示�？梢姡�意思表示具有綜合構(gòu)成性，登記效力的發(fā)生離不開申請人和登記機關(guān)雙方的意思表示。從登記所產(chǎn)生的效力來看，登記行為產(chǎn)生的是私法上的效果。利害關(guān)系人通過查閱有關(guān)簿冊，相信簿冊上所記載的內(nèi)容而進行交易。雖然登記具有統(tǒng)一的效力，但只是登記機關(guān)對符合法律要件的申請進行審查并記載的義務(wù)行為，不是行政特權(quán)行為。

　　二、我國不動產(chǎn)登記效力的立法簡析

　　根據(jù)我國的立法規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的取得、消滅和變更，非經(jīng)登記，不能產(chǎn)生法律效力。依《擔保法》第41條規(guī)定，抵押合同至登記之日起生效。建設(shè)部《關(guān)于城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》第18條規(guī)定：凡未按照本辦法申請并辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記的，其房屋產(chǎn)權(quán)的取得、轉(zhuǎn)移、變更和他項權(quán)利的設(shè)定均為無效。

　　《物權(quán)法》第9條第1款規(guī)定：不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力;未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。“《物權(quán)法》規(guī)定的不動產(chǎn)物權(quán)類型除所有權(quán)本身之外，還有土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)以及抵押權(quán)等六類。其中采登記要件主義的包括建設(shè)用地使用權(quán)、不動產(chǎn)抵押權(quán)等;采登記對抗(對抗善意第三人)主義的包括土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)等�！靶碌摹段餀�(quán)法》所建立的這種不動產(chǎn)登記效力模式，基本上維持了我國現(xiàn)有法律在不動產(chǎn)物權(quán)登記方面的規(guī)定。比如：《中華人民共和國土地管理法》第11、12條，《中華人民共和國擔保法》第41、42條，《城鎮(zhèn)國有土地受益權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第16條、第25條第1款均明確規(guī)定了城市房地產(chǎn)(不動產(chǎn))物權(quán)變動實行登記要件主義，但《擔保法》第36條以及《合同法》第286條規(guī)定的法定抵押權(quán)，均不以登記為必要條件”。[①]3

　　綜上所述，當前我國《物權(quán)法》所采納的登記要件主義不僅維持了現(xiàn)行法律關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)登記的現(xiàn)狀，保持了制度的連續(xù)性，而且采取登記要件更能夠滿足物權(quán)法體系化的要求，能夠與其他制度達成最大限度的協(xié)調(diào)。同時，也相應(yīng)的規(guī)定了不動產(chǎn)登記要件主義適用的例外情形，使不動產(chǎn)登記更具有靈活性、多樣性，有利于更好的保障交易安全，維護當事人的合法權(quán)益。

　　《物權(quán)法》對我國不動產(chǎn)登記制度基本框架的規(guī)定是科學合理的，但由于相應(yīng)配套的法律法規(guī)尚未出臺，目前在實踐中我國不動產(chǎn)登記制度尚有許多不盡人意的地方。業(yè)內(nèi)人士將在下文就我國不動產(chǎn)登記制度存在的問題進行分析，并提出完善建議。

　　三、我國現(xiàn)行不動產(chǎn)物權(quán)登記制度的缺陷

　　20世紀90年代的不動產(chǎn)登記是政府部門的行政管理手段，法律明確規(guī)定不動產(chǎn)登記不是不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示手段，這種登記與民法上的不動產(chǎn)物權(quán)的變動沒有法律上的聯(lián)系。

　　后來，相關(guān)立法出臺，對此予以糾正，但有關(guān)不動產(chǎn)登記的法律規(guī)定還零散，登記程序不完備，多個登記機關(guān)、多頭登記，登記機關(guān)具有行政管理性。“例如：《擔保法》第四十二條、第四十三條規(guī)定，涉及到的登記機關(guān)有：有土地管理部門、林木主管部門，工商行政管理部門、縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門及公證部門。還有其他法律法規(guī)對登記機關(guān)進行了規(guī)定。這些法律法規(guī)對登記只作出了行政效力的規(guī)定，只能滿足計劃經(jīng)濟體制下對不動產(chǎn)行政管理的需要�，F(xiàn)有的制度不能保護權(quán)利人對未來物權(quán)的請求權(quán)，或者說，權(quán)利人主張未來物權(quán)請求權(quán)缺乏法律基礎(chǔ)。作為政府部門的登記機關(guān)，對不動產(chǎn)登記只能以行政法為依據(jù)行使管理職能，不能按物權(quán)公示原則的要求來服務(wù)市場，保證交易秩序和安全”。[②]

　　《物權(quán)法》雖然對不動產(chǎn)登記有了初步的規(guī)定，但多為原則性的、指導性的規(guī)范，具體的可操作性不強。由于沒有頒布專門的不動產(chǎn)登記法，有關(guān)不動產(chǎn)物權(quán)登記的規(guī)定主要散見于各項單行民事法律法規(guī)及一些司法解釋。目前，我國不動產(chǎn)物權(quán)登記存在的問題主要有：

　　(一)不動產(chǎn)登記的法律規(guī)定不統(tǒng)一

　　目前不動產(chǎn)登記制度不但散亂而且內(nèi)容多有矛盾，大量法律的內(nèi)容仍然實際沿用計劃經(jīng)濟的要求制定，便于行政管理，卻無法促進不動產(chǎn)的交易。如：全國人大及其常委會制定的《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國土地管理法》及國家土地管理局頒行的《土地登記規(guī)則》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等，政出多門，造成不動產(chǎn)登記管理混亂，給當事人帶來了極大的不便。

　　(二)沒有設(shè)立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機關(guān)

　　在當前的不動產(chǎn)登記機構(gòu)中，中央各部門和地方各部門都具有自己管理不動產(chǎn)登記的領(lǐng)域，體系龐雜，不動產(chǎn)物權(quán)變動，當事人要到多個部門登記才能完成。分散的登記機關(guān)使當事人及利害關(guān)系人查閱信息存在困難，各登記機關(guān)為了部門利益，要么爭相登記，要么不愿登記，出現(xiàn)重形式輕審查的現(xiàn)象。

　　(三)未具體規(guī)定不動產(chǎn)登記錯誤的賠償標準

　　我國目前的法律法規(guī)中缺乏關(guān)于因不動產(chǎn)登記機關(guān)的過錯導致當事人的合法權(quán)益收到損害時的賠償?shù)木唧w規(guī)定，從而在實踐中造成了不動產(chǎn)登記機關(guān)的權(quán)利和義務(wù)被割裂的畸形現(xiàn)象。登記機關(guān)對于登記有收費的權(quán)利，而且對收費有一套完善的標準。而對因登記錯誤而造成損失的賠償問題卻尚無一明確的標準，僅在《物權(quán)法》中籠統(tǒng)的規(guī)定了應(yīng)該賠償?shù)脑瓌t。由于沒有明確的標準，法院在審理時必然會有相當大的困難，各方當事人也很難就賠償?shù)臉说念~達成一致。這也使得不動產(chǎn)登記機關(guān)的缺乏責任感，難以及認真履行不動產(chǎn)登記的義務(wù)，進而影響了不動產(chǎn)登記的公信力。

　　(四)不動產(chǎn)登記的法律制度涵蓋面不夠?qū)?/p>

　　長期以來由于受計劃經(jīng)濟的影響，有些不動產(chǎn)現(xiàn)在還尚未進入市場得以流通，更不用說歸于不動產(chǎn)登記的范疇，如《中華人民共和國鐵路法》規(guī)定的國家鐵路、地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線，《中華人民共和國電力法》規(guī)定的電網(wǎng)，還有管道、有線通訊網(wǎng)絡(luò)等等，由于在計劃經(jīng)濟時代擁有上述不動產(chǎn)的均為國家，上述產(chǎn)業(yè)也屬于國家壟斷企業(yè)所經(jīng)營，不存在市場競爭和交易問題。然而在當前新的市場經(jīng)濟模式下，特別是加入WTO以后，我國許多原本屬于國家專營的行業(yè)被迫向市場開放。這些領(lǐng)域內(nèi)的不動產(chǎn)必然將有條件的進入市場，成為交易的對象，因此對這些不動產(chǎn)在市場經(jīng)濟條件下如何登記，由哪個部門登記，急需國家出臺響應(yīng)的法律法規(guī)對其規(guī)制。

　　四、我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度立法完善的建議

　　由此可見，我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度無法滿足不動產(chǎn)市場的發(fā)展對登記職能的要求，業(yè)內(nèi)人士以為，可以從以下幾個方面對我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度加以完善：

　　(一)制定《不動產(chǎn)登記法》

　　實踐中有一些涉及不動產(chǎn)登記的部門按照不同的管理體制，對土地、房屋、林木等各項不動產(chǎn)，分別制定了只具部門規(guī)章意義的登記規(guī)則。這些規(guī)則不但零散，而且法律層級低效力不足�！稉�保法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》雖然都是由全國人民代表大會常務(wù)委員會審議并通過的，但有許多涉及不動產(chǎn)登記的事項規(guī)定不一致。司法解釋雖作了變通規(guī)定，但只是權(quán)宜之計，不能從根本上解決不動產(chǎn)物權(quán)登記的法律適用問題。因此，應(yīng)以《物權(quán)法》為基本根據(jù)，對不動產(chǎn)物權(quán)登記統(tǒng)一作出規(guī)定，制定《不動產(chǎn)登記法》。

　　(二)確定統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機關(guān)

　　不動產(chǎn)物權(quán)登記，是維系現(xiàn)代財產(chǎn)秩序非常重要的一環(huán)，具有技術(shù)性、專業(yè)性的特點，只有由專門機關(guān)專司其職，才能收到事半功倍的效果。因此建議設(shè)立專門的不動產(chǎn)物權(quán)登記機關(guān)，統(tǒng)一管轄不動產(chǎn)物權(quán)登記工作。將現(xiàn)有的分散于各部門間的相關(guān)不動產(chǎn)登記機構(gòu)進行科學有效的整合，建立一統(tǒng)一高效的專業(yè)化的登記部門。以利于當事人對相關(guān)不動產(chǎn)登記信息的查詢，能夠更好的保護不動產(chǎn)交易的安全。

　　(三)明確規(guī)定不動產(chǎn)登記錯誤賠償標準

　　《物權(quán)法》第二十條第二款雖然規(guī)定了不動產(chǎn)登記機構(gòu)因登記錯誤給當事人造成的損害負有賠償責任，但是該條款過于粗糙，對于登記機構(gòu)在什么樣的情況下，應(yīng)負什么樣的責任，以及賠償?shù)某绦虻鹊�，都未作明確規(guī)定。

　　業(yè)內(nèi)人士認為，應(yīng)當明確的規(guī)定登記機關(guān)承擔賠償責任的情形，具體如下：登記機關(guān)由登記錯誤、遺漏的行為;違背登記程序，如：不公告或違背公告登記期限、無故拒絕當事人查閱登記簿冊的申請、拒絕變更登記等行為;登記官員與他人互相勾結(jié)、惡意串通，給當事人造成損害的。

　　同時，國家相關(guān)部門或登記機關(guān)自身應(yīng)設(shè)立登記賠償備用基金。登記基金的來源應(yīng)考慮：在不動產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)中，如在登記、查詢、使用不動產(chǎn)登記資料過程中由不動產(chǎn)登記機關(guān)根據(jù)一定的測算標準對登記人和使用人收取一定的費用，納入不動產(chǎn)登記賠償基金;登記機關(guān)可以向保險公司投保，設(shè)立責任保險;登記機關(guān)可以依法設(shè)立行政追償權(quán)，以保證有足夠的賠償基金。

　　(四)擴大不動產(chǎn)登記制度的適用范圍

　　為了充分利用資源，充分發(fā)揮財產(chǎn)的效用，吸收更多的主體利用資源，在一物之上可以設(shè)立更多的物權(quán)種類。物權(quán)種類的增加，在一定程度上表明對財產(chǎn)占有和支配的主體越來越多元化。

　　隨著物權(quán)制度的發(fā)展，必然會形成在土地之上有越來越多的物權(quán)將會設(shè)立的情況，但從登記制度角度講，應(yīng)當建立以土地登記為中心的登記制度�，F(xiàn)在的不動產(chǎn)登記的核心，也就是土地的登記問題。各種權(quán)利實際上都是在土地之上形成的，圍繞著土地使用權(quán)而展開的，所以建立以土地登記為中心的登記制度，是十分必要的。

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