養(yǎng)老金“雙軌制”指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物。企業(yè)職工實(shí)行由企業(yè)和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度;機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的退休金由國家財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。兩者實(shí)行不同的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和調(diào)整機(jī)制。隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，兩種制度下養(yǎng)老金相差懸殊，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位比企業(yè)平均高兩三倍。近年來“雙軌制”引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和熱議，對(duì)當(dāng)前的養(yǎng)老體制進(jìn)行改革、取消養(yǎng)老金“雙軌制”勢(shì)在必行。

1、養(yǎng)老金“雙軌制”的形成

自建國初期至上世紀(jì)80年代初期，我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)基本上都是國有性質(zhì)，企業(yè)職工在職時(shí)的工資、退休后的養(yǎng)老，完全由單位負(fù)責(zé)。80年代中期開始的國有企業(yè)改革，隨著企業(yè)用工制度和工資福利制度改革的深入推進(jìn)，1991年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，規(guī)定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會(huì)保障”。在這個(gè)階段，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也進(jìn)行了研究探索，但改革進(jìn)程相對(duì)滯后，仍實(shí)行單位退休養(yǎng)老制度。改革的不同步，造成兩種制度在籌資方式、待遇計(jì)發(fā)調(diào)整和管理方式上均不同，形成了所謂的養(yǎng)老“雙軌制”。這一現(xiàn)象是歷史遺留問題，初期改革是“摸著石頭過河”，往往是針對(duì)某一地、某一行業(yè)、某一群體先進(jìn)行改革試驗(yàn)，然后再逐漸擴(kuò)展，這種改革不可能是成熟的改革。而此后的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也一直圍繞著企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度一直停留在原地并延續(xù)著以往的做法。如此算來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度已沿用60年，而企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚不足20年。

2、養(yǎng)老金“雙軌制”的弊端

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和改革開發(fā)的不斷深入，雙軌制”的弊端也越來越明顯。

首先，統(tǒng)籌辦法的不同，導(dǎo)致兩種群體在職人員經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)失衡。企業(yè)人員是由其所在單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，形成基金積累，保證養(yǎng)老金發(fā)放;機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員則由國家財(cái)政統(tǒng)一籌資，個(gè)人不負(fù)擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。這無形中在制度上將在職人員劃分為兩種身份，造成同等條件下因所處單位性質(zhì)不同經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)水平的差異，不利人才的公平競(jìng)爭(zhēng)。

其次，退休辦法的差異拉大群體收入差距，偏離養(yǎng)老金制度保穩(wěn)定和維公平的設(shè)計(jì)初衷。按照國家對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體思路，未來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)替代率確定為58.5%�；�本養(yǎng)老金主要目的在于保障廣大退休人員的晚年基本生活。但在目前養(yǎng)老金“雙軌制”下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率為90%以上，而同期企業(yè)退休職工，僅為不到40%。而且機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員，由于政策因素導(dǎo)致收入分配不公平，將帶來諸多的社會(huì)矛盾。

最后，雙軌制度之間轉(zhuǎn)移銜接辦法的缺乏，不利于人才合理流動(dòng)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在養(yǎng)老制度上實(shí)行雙軌制，而制度之間又缺乏合理的轉(zhuǎn)移接續(xù)安排，如果企業(yè)人員向機(jī)關(guān)事業(yè)轉(zhuǎn)移，其養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶金額在機(jī)關(guān)事業(yè)單位派不上用場(chǎng);如果機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員中途離職只能‘凈身出戶’，沒有個(gè)人賬戶的積累，這在一定程度上阻礙了人才合理流動(dòng)。

3、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金“雙軌制”并軌的解決思路

要消除“雙軌制”弊端，應(yīng)當(dāng)首先認(rèn)清其實(shí)質(zhì)。養(yǎng)老金待遇懸殊并不是兩個(gè)制度并存的必然結(jié)果。世界上許多國家也存在著多元制度安排，但并未構(gòu)成不同群體之間的矛盾沖突，原因是不同制度安排的養(yǎng)老待遇差距極小。因此，理性地看，當(dāng)前問題的關(guān)鍵不在“雙軌制”而在最終的待遇差距，中心任務(wù)并不是簡(jiǎn)單地把機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度“并入”企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是朝著一個(gè)共同的方向改革和推進(jìn)，逐步縮小待遇差距，最終取消“雙軌制”。應(yīng)遵循由易到難、循序漸進(jìn)、多措并舉的原則，從以下幾個(gè)方面入手：

3.1政策制定者高度重視，做好養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)

養(yǎng)老金待遇水平差距過大不僅是社會(huì)保障制度的問題，同時(shí)也是國家收入再分配制度的一部分，應(yīng)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位分類人事制度、工資制度改革等相結(jié)合，在廣泛征求社會(huì)各界的意見的基礎(chǔ)上，研究養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)方案，避免碎片化，并列出時(shí)間表。

3.2通過退休金調(diào)整機(jī)制改變，縮小待遇差

繼續(xù)大幅度提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平和調(diào)整頻率。對(duì)反映差別較大的企業(yè)退休高級(jí)職稱科技人員，在調(diào)整待遇的過程中給予傾斜，對(duì)退休早、養(yǎng)老金偏低的高齡退休人員給予一定的特殊補(bǔ)償，并形成常態(tài)化機(jī)制。

改變機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，代之以與企業(yè)職工養(yǎng)老金同樣的調(diào)整機(jī)制，并適當(dāng)降低調(diào)整次數(shù)，通過退休金的調(diào)整機(jī)制的變換，逐步縮小兩大人群已退休人員的待遇差距。

3.3徹底改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度，應(yīng)遵循的三步走

第一步是盡快為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓其工作人員承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，即先實(shí)現(xiàn)與企業(yè)職工義務(wù)平等與財(cái)務(wù)機(jī)制統(tǒng)一的目標(biāo)。

第二步是對(duì)待遇進(jìn)行結(jié)構(gòu)分解。即將退休金分解成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與職業(yè)年金，用雙層結(jié)構(gòu)替代單一層次，其中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與企業(yè)職工基本養(yǎng)老金相同，職業(yè)年金與企業(yè)年金相對(duì)應(yīng)，逐步降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金，使之與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇接近。

第三步是放棄機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長掛鉤的機(jī)制，代之以與企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法一樣的機(jī)制。