要目：

1.加大實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)5%預(yù)期目標(biāo)財(cái)稅政策支持力度

2.堅(jiān)持適度加力、提質(zhì)增效運(yùn)用好財(cái)政政策的空間

3.積極謀劃支持高質(zhì)量發(fā)展的新一輪財(cái)稅體制改革

政府工作報(bào)告將2024年年度增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)置為5%左右，與去年一致。這一目標(biāo)的提出，綜合考慮了國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和各方面因素，考慮了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力和支撐條件，兼顧了需要和可能，體現(xiàn)了積極進(jìn)取、奮發(fā)有為的要求。為促進(jìn)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我們必須提高財(cái)稅改革的自覺性、主動(dòng)性，瞄準(zhǔn)問題，找準(zhǔn)方向，著力解決制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的重大體制機(jī)制問題，為以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、加大實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)5%預(yù)期目標(biāo)財(cái)稅政策支持力度

由于新冠肺炎疫情的沖擊，2020年增長(zhǎng)率下降到2.3%，2021年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)到8.1%，2022年增長(zhǎng)率為3.0%，2023年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最重要的是恢復(fù)與穩(wěn)住，在三年疫情沖擊后開始修復(fù)和恢復(fù)增長(zhǎng)，同時(shí)，穩(wěn)住了國(guó)內(nèi)外各種不利因素的沖擊，實(shí)現(xiàn)了5.2%增長(zhǎng)，增速居世界主要經(jīng)濟(jì)體前列。但這一成績(jī)畢竟是在2022年低基數(shù)的基礎(chǔ)上取得，較之去年，今年提出5%的預(yù)期目標(biāo)更具有挑戰(zhàn)性。正如李強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告所指出的，“實(shí)現(xiàn)今年預(yù)期目標(biāo)并非易事，需要政策聚焦發(fā)力、工作加倍努力、各方面齊心協(xié)力。”

（一）加大對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)稅政策支持。為塑造發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)，政府工作報(bào)告要求著力推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，將推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加快新型產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，作為了2024年的首要工作任務(wù)。當(dāng)前，新質(zhì)生產(chǎn)力正成為中國(guó)全力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)勁引擎，必將促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力實(shí)現(xiàn)新的躍升。為此，財(cái)政部門將進(jìn)一步強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域投入保障，不斷提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

1.要加大產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新支持力度。加強(qiáng)制造業(yè)領(lǐng)域重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、重大專項(xiàng)等保障，支持企業(yè)更多參與國(guó)家重大科技項(xiàng)目。落實(shí)好研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、科技成果轉(zhuǎn)化稅收減免、固定資產(chǎn)加速折舊等優(yōu)惠政策，激勵(lì)企業(yè)加大創(chuàng)新投入、成為創(chuàng)新主體。

2.要支持提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。落實(shí)專精特新中小企業(yè)財(cái)政支持政策，帶動(dòng)更多企業(yè)專注細(xì)分市場(chǎng)、走專精特新之路。深入實(shí)施中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型城市試點(diǎn)。推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革，優(yōu)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，支持國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，更好發(fā)揮在重要產(chǎn)業(yè)鏈中的龍頭中樞作用。

（二）謹(jǐn)慎出臺(tái)收縮性抑制性舉措。政府工作報(bào)告重申了中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確立的 “穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破” 政策總基調(diào)。同時(shí)，要求各地區(qū)各部門要多出有利于穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)的政策，謹(jǐn)慎出臺(tái)收縮性抑制性舉措，清理和廢止有悖于高質(zhì)量發(fā)展的政策規(guī)定。此規(guī)定具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，在這方面我們是有深刻教訓(xùn)的，如房地產(chǎn)三大紅線的實(shí)施即是一例。

2020年8月，央行、銀保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)針對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)提出的所謂房地產(chǎn)三大紅線，即：（1）剔除預(yù)收賬款的資產(chǎn)負(fù)債率（總負(fù)債-預(yù)收款）/（總資產(chǎn)-預(yù)收款）不得大于70%；（2）凈負(fù)債率（有息負(fù)債-現(xiàn)金）/ 合并權(quán)益不得大于100%；（3）現(xiàn)金短債比（貨幣資金/短期及到期有息債務(wù)）不得小于1倍。根據(jù)“三道紅線”的觸線情況，將房企分為“紅（觸碰三條紅線）、橙（觸碰兩條紅線）、黃（觸碰一條紅線）、綠（未觸碰紅線）”四擋，不同檔位的房企分別執(zhí)行不得新增有息負(fù)債和負(fù)債年增速不得超過5%、10%、15%等不同的借債標(biāo)準(zhǔn)。由于對(duì)房地產(chǎn)斷崖式下降的影響估計(jì)不足， “三條紅線”實(shí)施后，房地產(chǎn)業(yè)遭遇非常嚴(yán)重的危機(jī)。

為什么老百姓不買房了，和疫情、和有錢沒錢沒有太大關(guān)系，有關(guān)系的是，房企一斷流，流動(dòng)性沒了。房地產(chǎn)制造資產(chǎn)，有了資產(chǎn)可以拿去抵押、借錢。反之，如果房地產(chǎn)信貸收縮，整個(gè)社會(huì)的信貸也會(huì)跟著收縮。老百姓是理性的，當(dāng)企業(yè)流動(dòng)性不行，可能要倒掉，買期房可能爛尾，老百姓看到了供給側(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，所以購(gòu)房意愿大大下降，這給經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇增加了難度。在學(xué)者和企業(yè)家的不斷呼吁下，雖然房地產(chǎn)政策做出一些調(diào)整，但能在多大程度上恢復(fù)并重建投資者信心，仍然是個(gè)未知數(shù)。所以，今后應(yīng)盡量避免類似“三條紅線”的政策再次出現(xiàn)在任何一個(gè)行業(yè)。

二、堅(jiān)持適度加力、提質(zhì)增效運(yùn)用好財(cái)政政策的空間

當(dāng)前貨幣政策能起到的作用比較小，因?yàn)樨泿耪�策傳�?dǎo)存在不暢通，同時(shí)當(dāng)企業(yè)們擔(dān)心需求不足，即使資金成本再低，企業(yè)加大投資的意愿也比較低。這時(shí)候，要綜合考慮發(fā)展需要和財(cái)政可持續(xù)，用好財(cái)政政策空間，優(yōu)化政策工具組合，使財(cái)政政策更加積極。

（一）赤字的設(shè)定兼顧了發(fā)展需要和財(cái)政可持續(xù)性。此次政府工作報(bào)告將赤字率設(shè)定在3%，與去年持平，大幅低于納入去年四季度萬億增發(fā)國(guó)債之后的3.8%，一般公共預(yù)算支出規(guī)模增加1.1萬億元，地方政府專項(xiàng)債（3.9萬億元）較去年只增加1000億元，一些聲音據(jù)此認(rèn)為財(cái)政政策的力度并不大。但綜合一般公共預(yù)算和政府性基金的安排來看，2024年財(cái)政政策的力度實(shí)質(zhì)上留有空間。

首先，盡管赤字率維持3%不變，但綜合考慮專項(xiàng)債、特別國(guó)債、其他調(diào)入資金等擴(kuò)大財(cái)政支出的工具，廣義財(cái)政支出力度明顯加大。3%的赤字率對(duì)應(yīng)的赤字規(guī)模是40600億元，加上調(diào)入資金和使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金（包括去年四季度1萬億元增發(fā)國(guó)債尚未使用的5000億元）、今年增發(fā)的1萬億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債，再加上3.9萬億元的地方政府專項(xiàng)債，我們測(cè)算的實(shí)際赤字率約為8.2%，高于去年的7.6%，廣義的財(cái)政支出力度并不低，僅次于2020年的10.9%。

同時(shí)，為提振國(guó)內(nèi)需求，國(guó)務(wù)院近期將部署實(shí)施大規(guī)模的設(shè)備更新和汽車、家電等消費(fèi)品以舊換新，這都需要財(cái)政加大補(bǔ)貼支出。所以，加總算賬，財(cái)政政策的力度不可謂不大。

（二）發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債釋放了財(cái)政政策更加積極的信號(hào)。

今年的政府工作報(bào)告提出，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，專項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元，留有增發(fā)敞口。在多種政策工具中，超長(zhǎng)期特別國(guó)債的加入，格外引人注目。由于其發(fā)行的年限較長(zhǎng)，既減緩了中短期還款的壓力，又拉長(zhǎng)了資金發(fā)揮作用的周期，這將有助于提振市場(chǎng)信心和預(yù)期，釋放出積極的財(cái)政政策將更好支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信號(hào)。

（三）赤字增加并非必然帶來債臺(tái)高筑。有人擔(dān)心赤字太多，會(huì)不會(huì)造成債務(wù)太高，這些在當(dāng)前階段是無需擔(dān)心的。因?yàn)樘岣吲e債規(guī)模是短期的，面對(duì)當(dāng)前產(chǎn)出缺口較大的現(xiàn)狀，需要加大財(cái)政刺激力度，當(dāng)前多舉些債、增加赤字不應(yīng)該有問題。根據(jù)預(yù)算草案報(bào)告提供的最新數(shù)據(jù)，2023年末，我國(guó)國(guó)債余額為30.03萬億元，地方政府債務(wù)余額為40.74萬億元，均控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的債務(wù)限額以內(nèi)�？紤]到2023年我國(guó)GDP規(guī)模約為126.06萬億元，2023年中央政府負(fù)債率（中央政府債務(wù)余額/GDP）為23.8%，政府法定負(fù)債率（政府債務(wù)余額/GDP)為56%，低于國(guó)際通行的60%警戒線，其實(shí)，目前大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的這一比值都遠(yuǎn)超60%，日本達(dá)到300%左右，美國(guó)在120%，歐洲遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于60%。

三、積極謀劃支持高質(zhì)量發(fā)展的新一輪財(cái)稅體制改革

今年是我國(guó)實(shí)施分稅制改革30周年。政府工作報(bào)告將“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”列入了年度工作任務(wù)。分稅制的核心內(nèi)容有三項(xiàng)，一是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，二是中央與地方收入劃分，三是轉(zhuǎn)移支付制度。但是，由于客觀條件制約，1994年分稅制最重要也是最難的事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革基本沒有觸及。隨著中央政府權(quán)威的加強(qiáng)，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，中央政府逐漸對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系做出了一系列調(diào)整。在稅權(quán)劃分上，2002年將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由地方稅變成共享稅，2012年開始實(shí)行營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，直至取消營(yíng)業(yè)稅，同時(shí)調(diào)整增值稅分享比，這樣，分稅制一定意義上變成了“分成制”。并且，中央政府為推動(dòng)改革，在土地等問題上向地方做出讓步，這使得分稅制改革具有濃重的過渡色彩。

隨著時(shí)間的推移，分稅制對(duì)地方政府職能行使和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式產(chǎn)生了一些不利的影響。站在新的起點(diǎn)上，面對(duì)鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)，在“深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革”中，財(cái)稅體制改革仍要先行。新一輪財(cái)稅體制改革不僅要考慮財(cái)稅本身，更要圍繞“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定位要求，守正創(chuàng)新，錨定切入點(diǎn)，加快建立與推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的財(cái)稅體制。

（一）要加快地方財(cái)政的轉(zhuǎn)型。目前，地方政府承擔(dān)了保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)、穩(wěn)增長(zhǎng)等多項(xiàng)任務(wù)，幾近于無限責(zé)任，致使地方政府對(duì)于保障民生和政府運(yùn)轉(zhuǎn)捉襟見肘，所以，當(dāng)?shù)胤秸�府需要通過推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)增長(zhǎng)、提供公共品時(shí)，就不得不舉債擴(kuò)張。在當(dāng)前形勢(shì)下，地方政府到底應(yīng)該扮演什么樣的角色呢？

在一個(gè)健康的社會(huì)里，凡是個(gè)體能做的事情，社會(huì)就不要做；凡是社會(huì)能做的事情，地方政府就不要做；凡是地方政府能做的事情，中央政府就不要做。只有在這樣的制度和文化的環(huán)境中，各種積極要素才能得到充分調(diào)動(dòng)，人們的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱情才能競(jìng)相迸發(fā)，社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造源泉才能紛紛涌現(xiàn)。這樣，既可減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，也能更多地培植財(cái)源，從而不斷壯大財(cái)政實(shí)力。

實(shí)踐證明，什么都有政府來兜底，既降低了資金的使用效益，也給政府背上了沉重包袱，有時(shí)還帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。尤其在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府應(yīng)選擇性退出，不然，勢(shì)必形成產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化，盡管這種行政推進(jìn)的方式高效快捷，能迅即形成轟動(dòng)效應(yīng)，但難以持久發(fā)揮作用，相反，會(huì)造成資財(cái)?shù)膰?yán)重浪費(fèi)和形式主義的抬頭。這方面的教訓(xùn)太深刻了，看看那些由盛而衰的種種名目的“小鎮(zhèn)”、“工程”，大家自會(huì)明白。更何況，任何形式的融資，最終是要償還的，天上不會(huì)掉餡餅，長(zhǎng)期負(fù)債運(yùn)作終將難以為繼。

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。”誠(chéng)然，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在著不確定性，人們對(duì)市場(chǎng)的預(yù)期也并不完全理性，一些未預(yù)期到的沖擊有可能干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。這樣的情況下，政府干預(yù)就是必要的。但不能因此就壓縮個(gè)人選擇創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的自由和空間。要在厘清政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，更多采取貸款貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、PPP等新型支持方式，“四兩撥千斤”帶動(dòng)社會(huì)資本投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)“主戰(zhàn)場(chǎng)”，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，并通過“有所為，有所不為”的超然姿態(tài)，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的順利轉(zhuǎn)型。

（二）以受益性原則為導(dǎo)向建設(shè)地方稅體系。所謂稅收的受益性原則，是將納稅人從政府公共支出中所獲得的利益大小作為稅收負(fù)擔(dān)分配的標(biāo)準(zhǔn)。其理論依據(jù)是政府之所以能向納稅人課稅是因?yàn)榧{稅人從政府提供的公共物品中獲得了利益，受益不同則負(fù)擔(dān)不同的稅收。即地方政府收入應(yīng)與好的公共服務(wù)掛鉤，試想一下，如果地方政府提供的公共服務(wù)越好，獲得的稅收就越多，那么，地方政府一定有動(dòng)力轉(zhuǎn)變職能，去盡可能地提供最好的公共服務(wù)。

近年來，我們強(qiáng)調(diào)“人民至上”，要想讓地方政府將這一要求真正落到處，最有效的方式是，將居民的偏好反映在地方政府官員的效用函數(shù)里。如果GDP增長(zhǎng)能給官員帶來更多效用，那么官員的行為反映的更多是企業(yè)家的偏好，政企的互動(dòng)關(guān)系就會(huì)深入，其行為后果可能是在帶來GDP增長(zhǎng)的同時(shí)，出現(xiàn)政企合謀、環(huán)境破壞、地方債擴(kuò)張等；如果提高公共服務(wù)質(zhì)量能夠給官員帶來更多效用，那么官員的行為反映的自然是居民的偏好，政府與居民的互動(dòng)關(guān)系就會(huì)深入，進(jìn)而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理水平的提高。要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，就需要對(duì)地方稅進(jìn)行合理設(shè)置。

以2008年震動(dòng)全國(guó)的“三聚氰胺奶粉事件”為例，如果地方的主要稅收來自增值稅和企業(yè)所得稅，地方政府就會(huì)極力保護(hù)這個(gè)企業(yè)，因?yàn)槿�鹿公司是納稅大戶。但假設(shè)地方稅收主要來源于一般性消費(fèi)稅，即所有進(jìn)入超市的商品，都需要按固定比例納稅，各市場(chǎng)主體在依法經(jīng)營(yíng)的環(huán)境下，地方政府就沒有必要去刻意去保護(hù)企業(yè)。因?yàn)槿�鹿倒下去，大家還可以選擇其他品牌的奶粉繼續(xù)消費(fèi)，而當(dāng)?shù)氐亩愂找膊粫?huì)受到影響。并且，地方政府不但不會(huì)偏袒企業(yè)，反而會(huì)主動(dòng)查處問題企業(yè)。因?yàn)榈胤秸�府不這樣做，當(dāng)?shù)氐南�費(fèi)環(huán)境就會(huì)惡化，居民就可能跑到周邊城市去消費(fèi)，這樣，與消費(fèi)緊密相聯(lián)的稅收也就隨之流走了。

所以，按照受益性原則劃分稅種，那么地方政府的治理觀念就會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，因?yàn)橹挥斜Ｗo(hù)好消費(fèi)環(huán)境才能給地方政府帶來更高的稅收，同時(shí)，也增加了居民的福利。所以，央地財(cái)權(quán)的劃分應(yīng)該注重地方政府的“受益性”：把維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、利于宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央；把能引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變職能、提供公共服務(wù)的稅種劃歸地方。

（三）進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制在集中了地方的財(cái)力之后，地方政府出現(xiàn)了較大的收支缺口，就要靠中央對(duì)地方通過轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)。當(dāng)前，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，且每年都在快速增加，趨勢(shì)難以持續(xù)。

其實(shí)，轉(zhuǎn)移支付不是簡(jiǎn)單的中央給地方資金，更重要的應(yīng)該確定一套能夠充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的轉(zhuǎn)移支付體制。一般地講，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付過多，容易滋生地方“等、靠、要”等問題，不利于地方積極性的發(fā)揮。地方所獲得的轉(zhuǎn)移支付不足，同樣不利于地方。更何況，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指定了特定用途，不但形不成地方財(cái)力，甚至因配套資金還增加了地方負(fù)擔(dān)。而一般轉(zhuǎn)移支付，多由各業(yè)務(wù)主管部門掌控，并按照各自業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)作，從而成了變相的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同樣形不成地方財(cái)力。

所以，在新一輪財(cái)稅體制改革中，應(yīng)探索一般性轉(zhuǎn)移支付的使用方式，如上級(jí)政府只規(guī)定資金用途的大致方向，但具體的支出細(xì)節(jié)不做規(guī)定。這種方式既可以符合上級(jí)政府的指令，又可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。政府工作報(bào)告中提出“中央財(cái)政加大對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付力度”，其意義恐怕也在于此。