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60年來中國公務(wù)員怎樣發(fā)工資
60年來歷經(jīng)數(shù)次改革的中國的公務(wù)員工資制度,正在陷入一個(gè)各方不滿的怪圈之中。
新中國成立以來,公務(wù)員工資管理的權(quán)限經(jīng)歷了高度集權(quán)到有限分權(quán),再到分權(quán)的過程,2006年工資改革再度將工資管理權(quán)限集中在中央政府。
公務(wù)員工資改革陷入央地關(guān)系的怪圈:一放就亂、一亂就收、一收就死。
該不該給公務(wù)員漲工資?這個(gè)話題始終處在公共輿論熱點(diǎn),又始終說不清楚。在停滯八年之后,最新一輪的公務(wù)員薪酬改革也已經(jīng)箭在弦上,但新的爭議也再次出現(xiàn)。
另一邊,國家公務(wù)員考試中,仍有138萬人爭奪12901個(gè)職位(競爭比例約為107∶1),其中最熱門職位競爭比例高達(dá)9411∶1。也就是說,即便最近的“八項(xiàng)規(guī)定”等擠出了一部分公務(wù)員的額外收入,可它依然還是個(gè)誘人的金飯碗。
中國的公務(wù)員工資制度正在陷入一個(gè)各方不滿的怪圈:合理的公務(wù)員漲薪也可能引起民眾的“拍磚”,人事部門長期壓制工資增長又會(huì)引發(fā)公務(wù)員的不滿,還會(huì)導(dǎo)致地方政府變相給員工漲工資。
筆者過去六年的跟蹤研究發(fā)現(xiàn),公務(wù)員工資管理一大癥結(jié)在于中央地方關(guān)系。新中國成立以來,公務(wù)員工資管理的權(quán)限經(jīng)歷了高度集權(quán)到有限分權(quán),再到分權(quán)的過程,而2006年工資改革再度將工資管理權(quán)限集中在中央政府。
集權(quán)的1956年工資制度
1956年工資制度是最集權(quán)的。全國干部適用同一張工資表,分為三十個(gè)工資等級(jí),同一級(jí)別的干部收入在各個(gè)地區(qū)是不同的,全國一共分為十一個(gè)工資區(qū)。當(dāng)時(shí)的干部平均工資高于全社會(huì)平均工資。
第一個(gè)工資制度的出臺(tái)是在1956年。
之前,為了鞏固政權(quán),中央政府集中精力處理解放戰(zhàn)爭后的一些相關(guān)事宜,經(jīng)濟(jì)建設(shè)的權(quán)限就交給地方政府。問題隨之而來,人才流失問題在當(dāng)時(shí)非常突出。許多又紅又專的干部選擇留在地方政府工作,有些為了照顧家庭從中央政府轉(zhuǎn)到地方政府,有些因?yàn)榈胤秸梢宰尭刹總儎?chuàng)新地開展工作。不過,新中國成立后幾年,中央政府開始有意識(shí)地逐步收權(quán),提高中央權(quán)威,1956年的工資制度是在這種背景下產(chǎn)生的。
此時(shí)的工資制度是最集權(quán)的。當(dāng)時(shí)全國的干部適用同一張工資表。這張工資表中,政府的雇員被分為三十個(gè)工資等級(jí),工資一至三級(jí)是給最高級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部(比如主席、總理、副總理等)。同一工資級(jí)別的干部的收入在各個(gè)地區(qū)是不同的,全國一共分為十一個(gè)工資區(qū)。新疆等地的干部收入就比其他地方高。
一張工資表,對(duì)人事干部來說是再省事不過了。不過,負(fù)面效應(yīng)也層出不窮,人事管理官員無法應(yīng)付不同的情況。地方上想出不少方法補(bǔ)償,比如提供房屋、托兒所、理發(fā)室和食堂等。諸如此類的方法變相地侵蝕了正式工資制度的效力?雌饋碇醒胝畬(duì)工資管理事項(xiàng)有絕對(duì)的權(quán)威,事實(shí)上地方的執(zhí)行卻脫離正常的軌道。
值得注意的是,工資管理與財(cái)政管理的關(guān)系極為緊密。如果地方政府對(duì)財(cái)政支出擁有極大的支配權(quán),可能會(huì)將一部分公共資源用于改善職工的福利。1956年之后30年的工資制度雖然是集中管理機(jī)制,但伴隨著財(cái)政管理權(quán)限多次的變遷——分權(quán)和集權(quán)交替進(jìn)行,工資制度的實(shí)際執(zhí)行也出現(xiàn)多次的波動(dòng)。
總的來說,當(dāng)時(shí)的干部平均工資高于全社會(huì)平均工資,而干部實(shí)際收入與自己的努力和承擔(dān)的責(zé)任關(guān)系不大,與所在機(jī)構(gòu)、所在地區(qū)的財(cái)政汲取能力卻有很大的關(guān)系。盡管在一張工資表下,這一時(shí)期的地方干部工資分配已經(jīng)出現(xiàn)差異,當(dāng)然,嚴(yán)重程度上還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上后來。
有限分權(quán)的1985年工資制
雖然有限分權(quán),當(dāng)時(shí)社會(huì)上的平均主義還是占上風(fēng),因此地方政府在工資管理方面的創(chuàng)新也極其少,“下海”和人才流失問題逐步凸顯。
1980年代的旋律主要是放權(quán)。
就工資的分權(quán)管理而言,這個(gè)階段提出的政府機(jī)構(gòu)改革起到了重要鋪墊作用。當(dāng)時(shí)一些領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為,中國政府要減員三分之一,地方政府要減員更多,認(rèn)為在減員基礎(chǔ)上建立一個(gè)有效的干部工資制度對(duì)吸納人才極為重要。這些說法現(xiàn)在是常識(shí),當(dāng)時(shí)剛經(jīng)歷“文革”,還是很受抵制。因此,一些開明領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)干部體制改革及工資改革的支持的重要性不能低估。
改革開放初期,中央政府還批準(zhǔn)了數(shù)次干部提薪。盡管這些計(jì)劃有很多阻力、政府的財(cái)政赤字也因此擴(kuò)大,工資改革的思路卻已奠定下來。
1985年的工資制度與1956年的截然不同,采納的是結(jié)構(gòu)工資制(沿用至今)。也就是,我們無法簡單根據(jù)一個(gè)干部的工資級(jí)別來判斷其工資收入水平。工資分為多個(gè)單元,每個(gè)單元承擔(dān)不同的功能。比如1985年的工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼、獎(jiǎng)勵(lì)工資;A(chǔ)工資是希望能大體維持工作人員的基本生活費(fèi)用,而工齡津貼則是反映一個(gè)干部參加工作的年限。
1985年也明確了工資分級(jí)管理權(quán)限。當(dāng)時(shí)的工資改革文件稱,“中央、省、自治區(qū)、直轄市國家機(jī)關(guān)行政人員和專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn),由國家統(tǒng)一規(guī)定。省轄市、行署、縣、鄉(xiāng)國家機(jī)關(guān)行政人員和專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市在不超過本方案附發(fā)的省轄市、行署、縣、鄉(xiāng)國家機(jī)關(guān)行政人員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)和國家安排的工資增長指標(biāo)范圍內(nèi)制定”。
之所以稱之有限分權(quán)就在于中央政府對(duì)于工資、獎(jiǎng)金、津貼等有原則性的規(guī)定。而工資管理(包括確定職務(wù)工資),各部門和地方政府有一定的自主權(quán)。
盡管是有限分權(quán),但當(dāng)時(shí)社會(huì)上平均主義還是占上風(fēng)。因此,地方政府在工資管理方面的創(chuàng)新也極其少,“下海”和人才流失問題逐步凸顯。
逐步發(fā)育壯大的私營部門實(shí)施靈活的工資政策,工資水平與市場基本相匹配。當(dāng)時(shí)民間有說法是“造導(dǎo)彈不如賣茶葉蛋”。這種所謂的“腦體倒掛”與公共部門工資制度僵化有關(guān)。1980年代中,鄧小平在深圳河畔的一個(gè)小漁村問當(dāng)?shù)匾粦艮r(nóng)民收入,女兒鄧榕怕他聽不見,就大聲講:“老爺子,比你工資還高呢。”
7月30日,河南省濮陽市開州北路與綠城路交叉口附近的綠城小區(qū),市民們習(xí)慣稱之為“公務(wù)員小區(qū)”。
1993年工資制:繼續(xù)分權(quán),地區(qū)津貼出世
地區(qū)附加津貼成為地方工資分權(quán)管理的重要政策工具,也讓公務(wù)員工資管理陷入各種批評(píng)。比如“自肥”,一些重要部門有各種額外收入,成為公務(wù)員津貼的來源。
八年之后,進(jìn)一步分權(quán)的1993年工資制度在國家推行《國家公務(wù)員暫行條例》的背景下出臺(tái)了。“腦體倒掛”現(xiàn)象因?yàn)樾略龅?ldquo;地區(qū)津貼制度”一定程度上得到了緩解,但也誘發(fā)了更大的負(fù)面效應(yīng),為之后長達(dá)十余年工資管理混亂埋下伏筆。
1991年,時(shí)任人事部部長趙東宛和中國社會(huì)科學(xué)院副院長劉國光聯(lián)合主持“工資改革理論研究研討組”,這個(gè)課題組的調(diào)研意見影響了1993年工資改革。小組的研究報(bào)告提出,適當(dāng)?shù)墓べY分權(quán)管理將會(huì)提高公務(wù)員隊(duì)伍的工作效率,有利于人才的吸納以及公務(wù)員隊(duì)伍的精簡。
課題組還提出一個(gè)工資指數(shù),這個(gè)指數(shù)與當(dāng)?shù)氐耐ㄘ浥蛎浡省⒇?cái)政收入的增長率以及國有企業(yè)的增長率相掛鉤,讓地方政府在調(diào)整當(dāng)?shù)毓珓?wù)員薪酬時(shí)有所依據(jù)。這個(gè)思路與當(dāng)前許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所做的薪酬調(diào)查是相當(dāng)接近的。遺憾的是,這個(gè)工資指數(shù)沒有被采納。
1993年工資改革的序言提到“防止高定級(jí)別、高套職務(wù)工資等現(xiàn)象發(fā)生”。這是此前工資制度集權(quán)或有限分權(quán)的遺留問題——由中央政府制定的工資標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)氐纳钏饺粲袠O大的脫節(jié),地方政府就想方設(shè)法通過高定級(jí)別、高套職務(wù)工資來滿足當(dāng)?shù)毓珓?wù)員一些合理(也包括不合理)的要求。
地方的訴求在1993年工資改革中得到了回應(yīng),出臺(tái)了地區(qū)津貼制度。
地區(qū)津貼又分為艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼主要適用于一些特殊地區(qū),實(shí)施過程中爭議不大。而地區(qū)附加津貼是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活費(fèi)用支出等因素來定,同時(shí)還要考慮公務(wù)員工資水平與企業(yè)職工工資水平的差距,一開始就被賦予極重的任務(wù)。要試圖彌補(bǔ)中央所定工資與地方實(shí)際生活水平的差距,還要彌補(bǔ)當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平與其他企業(yè)工資水平的差距。
功能繁重的地區(qū)附加津貼成為地方工資分權(quán)管理的重要政策工具,也讓公務(wù)員工資管理陷入各種批評(píng)。1993年工資改革的文件明確寫明,地區(qū)附加津貼的細(xì)則在1994年適當(dāng)時(shí)候出臺(tái)。迄今為止,這個(gè)諾言沒有實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時(shí)的人事部部長宋德福曾經(jīng)在多個(gè)場合解釋細(xì)則未出臺(tái)的原因,歸結(jié)起來主要是經(jīng)驗(yàn)和人力不足。
工資分權(quán)管理后,地方政府及用人單位可以靈活運(yùn)用地區(qū)附加津貼來調(diào)整本地區(qū)和本單位的工資,也可以在人事管理方面有所創(chuàng)新,比如深圳政府就曾在人事管理方面有一定的創(chuàng)新,不過,工資“雙重不平衡”的問題依然難以解決,高級(jí)人才的薪水遠(yuǎn)低于企業(yè)同類員工的水平,低技能公務(wù)員收入?yún)s高于企業(yè)同類員工。
與此同時(shí),地區(qū)附加津貼展現(xiàn)了巨大的負(fù)面效應(yīng),成為“自肥”工具。一些重要部門有各種額外收入,其中一部分就成為津貼的來源。地區(qū)津貼與當(dāng)?shù)厣畛杀、工資差距關(guān)系不大,完全取決于政府部門的汲取能力。
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