公安消防部隊(duì)體制改革建議

全國(guó)政協(xié)座談會(huì)，拉開(kāi)了消防改革的序幕。消防改革牽動(dòng)著幾十萬(wàn)消防人和億萬(wàn)國(guó)民的心，受到社會(huì)各界高度關(guān)注。

1.我國(guó)現(xiàn)行災(zāi)害事故防治管理體制存在的弊端

我國(guó)現(xiàn)在的災(zāi)害事故防治管理工作是分部門(mén)管理的。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，火災(zāi)事故的防治歸公安機(jī)關(guān)的消防機(jī)構(gòu)管理(其中森林火災(zāi)的防治歸國(guó)家林業(yè)總局的武警森林指揮部管理，草原火災(zāi)的防治歸農(nóng)牧部門(mén)管理，軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠火災(zāi)的防治歸其主管單位管理);大氣、水資源污染等環(huán)境災(zāi)害的治理歸環(huán)境保護(hù)部門(mén)管理;生產(chǎn)事故的防治歸國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局管理;水災(zāi)的防治歸水利部門(mén)管理;氣象監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)歸氣象部門(mén)管理;地震災(zāi)害的防治歸國(guó)家地震部門(mén)管理,戰(zhàn)時(shí)的防空襲、防化學(xué)污染和平民傷害等戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害的防治歸人防部門(mén)管理;災(zāi)后災(zāi)民的救濟(jì)工作歸民政部門(mén)管理;災(zāi)害事故的急救歸醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)。以上各類(lèi)災(zāi)害事故防治管理部門(mén)，除了火災(zāi)防治管理部門(mén)擁有專(zhuān)門(mén)的消防隊(duì)伍負(fù)責(zé)全社會(huì)火災(zāi)事故的搶險(xiǎn)救援外，其他部門(mén)均沒(méi)有對(duì)社會(huì)的專(zhuān)職搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍。從我國(guó)災(zāi)害事故防治分部門(mén)管理的現(xiàn)狀看，雖然各有關(guān)部門(mén)都按照各自的職責(zé)分工做了大量工作，但從實(shí)踐來(lái)看仍存在諸多的問(wèn)題。主要是：

1.1多頭行政,干擾了企業(yè)、事業(yè)單位的管理秩序,影響了行政效率

由于我國(guó)災(zāi)害事故防治在行政上實(shí)行的是分部門(mén)、分災(zāi)種構(gòu)建的管理模式，所以，各有關(guān)行政部門(mén)在實(shí)施監(jiān)督管理時(shí)都要分部門(mén)進(jìn)行。但由于監(jiān)督管理對(duì)象、內(nèi)容的同一性，就形成了多個(gè)部門(mén)對(duì)同一類(lèi)單位、設(shè)備的交叉、重復(fù)管理現(xiàn)象，給企業(yè)、事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)了好多的不便和麻煩。

譬如，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防監(jiān)督檢查要檢查易燃易爆危險(xiǎn)品、盛裝易燃危險(xiǎn)品的容器等物品和設(shè)備，及易燃易爆有毒氣體、液體的跑冒滴漏等事故隱患;檢查單位的平面布局、疏散通道、建筑結(jié)構(gòu)、防雷設(shè)施等。這些檢查管理內(nèi)容，環(huán)境保護(hù)部門(mén)、生產(chǎn)安全部門(mén)、地震部門(mén)、氣象部門(mén)等需要對(duì)這些單位相同的對(duì)象和非常相近的內(nèi)容進(jìn)行檢查。但檢查的時(shí)間并不能統(tǒng)一起來(lái)，結(jié)果是今天這個(gè)部門(mén)來(lái)查，明天那個(gè)部門(mén)來(lái)查，使得被檢查單位不得不拿出更大的精力和人員來(lái)應(yīng)付上級(jí)多個(gè)部門(mén)的檢查，造成了對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位正常經(jīng)營(yíng)管理不必要的干擾。如河北省張家口市的一個(gè)商場(chǎng)，在一個(gè)月內(nèi)僅有7個(gè)政府部門(mén)的安全檢查團(tuán)(組)去檢查相同內(nèi)容的消防安全工作。據(jù)說(shuō)全國(guó)此類(lèi)情況也很多。加之，在我國(guó)行政管理還不夠清廉的情況下，這樣的安全檢查不僅不能推動(dòng)和促進(jìn)安全工作的開(kāi)展，反而成為了企業(yè)事業(yè)單位的一場(chǎng)災(zāi)難。

再如，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)規(guī)定，新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)工程設(shè)計(jì)，都應(yīng)分別呈報(bào)公安消防部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、地震部門(mén)、氣象部門(mén)、人防部門(mén)等有關(guān)部門(mén)審核消防安全設(shè)計(jì)、環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)、防震設(shè)計(jì)、防雷設(shè)計(jì)、人防設(shè)計(jì)等要求，建筑完工后，以上各有關(guān)部門(mén)還要分別進(jìn)行檢查驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后才可啟用;而建筑結(jié)構(gòu)的強(qiáng)度、防震性、耐火性和防火分隔、安全疏散、防雷防靜電設(shè)計(jì)、電氣設(shè)計(jì)、滅火設(shè)計(jì)、安全間距、設(shè)備裝置布置、尾氣排放、消防車(chē)通道，以及排水、防洪等審核、驗(yàn)收的項(xiàng)目、內(nèi)容、對(duì)象大致都是一致的。這多頭審核、多頭驗(yàn)收的行政許可，不僅給被審核單位的申報(bào)帶來(lái)了不便，而且嚴(yán)重影響了有關(guān)部門(mén)的行政效率。

另外，由于分部門(mén)管理、分部門(mén)制定法律，還造成了多個(gè)部門(mén)的執(zhí)法主體，使有關(guān)部門(mén)在執(zhí)法和職責(zé)分工上重復(fù)和扯皮。如根據(jù)《消防法》規(guī)定，火災(zāi)事故的追查處理應(yīng)當(dāng)由公安消防部門(mén)負(fù)責(zé)，而根據(jù)國(guó)務(wù)院《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》，往往火災(zāi)事故要由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)牽頭調(diào)查。再如，根據(jù)《消防法》第十七條的規(guī)定，易燃易爆危險(xiǎn)物品由公安消防部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，而(2002年1月26日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第344號(hào)公布，2011年2月16日國(guó)務(wù)院第144次常務(wù)會(huì)議修訂通過(guò))的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，易燃易爆危險(xiǎn)物品要由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)管理，可《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第96條又規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品不包括易燃易爆危險(xiǎn)物品等。類(lèi)似的這些法律相互矛盾的現(xiàn)象很多，已使不少地方的生產(chǎn)安全部門(mén)與公安消防部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、技術(shù)監(jiān)督部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)因執(zhí)行法規(guī)不同而形成相互扯皮現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了依法行政，影響了政府在人民群眾中的形象。

再者，由于政府機(jī)關(guān)分部門(mén)管理，企業(yè)事業(yè)單位都要按照政府的要求設(shè)置安全生產(chǎn)科、處，環(huán)保科、處，保衛(wèi)科、處等相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，使得企業(yè)、事業(yè)單位的安全管理無(wú)法統(tǒng)一進(jìn)行，影響企業(yè)事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理和效益。

1.2不利于發(fā)揮各災(zāi)害事故防治部門(mén)的整體效能

災(zāi)害事故的防治應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)的整體，雖然不同的災(zāi)害事故有其不同的性質(zhì)、起因和危害，但其相互間的滲透性、致災(zāi)因素的因果性、事發(fā)的突然性、搶險(xiǎn)救援的急迫性、行政管理的監(jiān)督性、管理對(duì)象的同一性、運(yùn)用法律的相近性等卻都是一致的。譬如，城市火災(zāi)與森林火災(zāi)，火災(zāi)與大氣污染，氣象與火災(zāi)、水災(zāi)、雹災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)，地震與火災(zāi)、環(huán)境災(zāi)害，保護(hù)森林與保護(hù)環(huán)境，環(huán)境保護(hù)與防火、防洪，火災(zāi)事故與生產(chǎn)事故，搶險(xiǎn)救援與急救等，它們之間都有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，且聯(lián)系都很緊密。諸如各種事故隱患的整改、防災(zāi)措施的推行等，都需要一個(gè)整體的機(jī)構(gòu)去管理。但由于我國(guó)實(shí)行的是分部門(mén)管理的體制，而各種災(zāi)害事故的防治又是一項(xiàng)社會(huì)性十分廣泛的工作，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，所以各地都組建了政府的消防安全委員會(huì)、安全生產(chǎn)委員會(huì)、防汛抗旱指揮部、護(hù)林防火指揮部、防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和人民防空領(lǐng)導(dǎo)小組等諸多的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。這樣，有多少個(gè)災(zāi)害事故防治部門(mén)就都需要有多少個(gè)災(zāi)害事故防治的委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組，這多少個(gè)委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組又都要有同級(jí)政府的一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、牽頭，都要有其他有關(guān)部門(mén)的行政領(lǐng)導(dǎo)參加，而具體工作仍還得由原行政部門(mén)辦理。還因其是非實(shí)體性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有任何行政執(zhí)法職能，且每一個(gè)災(zāi)害事故防治行政部門(mén)都不是由一個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)分管，對(duì)其他災(zāi)害事故防治行政部門(mén)沒(méi)有任何制約作用，故除了每年組織幾次聯(lián)合安全大檢查、向政府寫(xiě)幾次工作情況報(bào)告外，其他方面無(wú)法協(xié)調(diào)。就是檢查出來(lái)的事故隱患也無(wú)法直接用行政手段解決，還得由具體的災(zāi)害事故防治行政部門(mén)分頭去解決，行政效力極低。這樣交叉重復(fù)的工作方式不僅給有關(guān)行政部門(mén)的工作造成忙亂，而且嚴(yán)重降低了工作效率，各有關(guān)災(zāi)害事故防治行政部門(mén)的整體管理效能也無(wú)從發(fā)揮。如國(guó)家的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局由原部屬局升格為副部級(jí)局，正部級(jí)局。規(guī)格越來(lái)越高，但事故率卻越來(lái)越升，傷亡損失越來(lái)越大。往往前面的大火還未處理完，緊接著就發(fā)生多起重大著火、爆炸事故;先是天上掉飛機(jī)、海上沉船舶，緊接著就是河南、河北、山西、陜西的大礦難，一次就是幾百人遇難，教訓(xùn)非常沉痛。國(guó)務(wù)院不得不一次又一次發(fā)出安全生產(chǎn)大檢查的緊急通知。這些緊急通知除了各地安全生產(chǎn)部門(mén)象征性的組織幾次安全大檢查外，有多少事故隱患能夠從根本上根治呢?這些不是說(shuō)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)有多大責(zé)任，而是現(xiàn)行體制受到了很大的制約。

1.3管理經(jīng)費(fèi)上存在巨大的浪費(fèi)

每年國(guó)家各級(jí)財(cái)政分別劃撥給各有關(guān)部門(mén)的防災(zāi)經(jīng)費(fèi)(消防、防洪、環(huán)保、人防、氣象、地震等部門(mén))雖然不多，但國(guó)家也盡了最大的努力。然而，由于這些經(jīng)費(fèi)分部門(mén)使用，使得各項(xiàng)防災(zāi)經(jīng)費(fèi)的整體效能難以發(fā)揮，浪費(fèi)巨大。

如前所述，有多少個(gè)災(zāi)害事故防治管理部門(mén)就要有多少個(gè)災(zāi)害事故防治的委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組。這多少個(gè)委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組又都要有相應(yīng)的辦公設(shè)施，都需要有一定的辦公經(jīng)費(fèi)，都要有一個(gè)快速反應(yīng)的指揮中心。而要有辦公設(shè)施就要有建筑，就要蓋大樓，蓋大樓就要花費(fèi)資金;要建立一個(gè)快速反應(yīng)的指揮中心，就需要有一個(gè)現(xiàn)代化的通訊網(wǎng)絡(luò)和電視監(jiān)視系統(tǒng)，這就又需要一筆很大的開(kāi)支。僅以建立一個(gè)快速反應(yīng)的指揮中心為例計(jì)算，如果全國(guó)各地地級(jí)以上城市(不含臺(tái)灣、香港、澳門(mén)，按338個(gè)地級(jí)以上城市計(jì)算)都要建立指揮中心的話(huà)，粗略按河北省石家莊消防指揮中心建設(shè)投資7500萬(wàn)元計(jì)算，全國(guó)至少需資金253.50億元以上，北京、上海、天津、重慶等直轄市的投資會(huì)更大，如果形成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，則至少需要300億元。

由于分部門(mén)管理，國(guó)家難以綜合考慮防災(zāi)經(jīng)費(fèi)的使用，往往因?yàn)?zāi)而事。如國(guó)家發(fā)生了洪災(zāi)，各地就建起了防洪指揮中心大樓;發(fā)生了大地震，各地又要建立地震指揮中心大樓;一時(shí)間火災(zāi)較多，各地又都需要建立消防指揮中心大樓;一時(shí)間礦井瓦斯爆炸、透水事故較多，國(guó)家的安全生產(chǎn)局就由原部屬局升格為正部級(jí)局;且地方各級(jí)又都要蓋指揮中心大樓。如果消防、護(hù)林、防洪、地震、環(huán)保、氣象、人防等有關(guān)災(zāi)害事故防治部門(mén)都要建立指揮中心并形成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的話(huà)，則至少需要資金2100億元。而這2100多億元如果統(tǒng)一使用又會(huì)節(jié)省多少呢?

1.4不能充分發(fā)揮武警消防和武警森林部隊(duì)的搶險(xiǎn)救援作用

我國(guó)現(xiàn)在的武警消防部隊(duì)和武警森林部隊(duì)是一支按解放軍“三大條令”管理的素質(zhì)高、反應(yīng)快、戰(zhàn)斗力強(qiáng)的城市和森林的搶險(xiǎn)救援部隊(duì)，是搶險(xiǎn)救災(zāi)的主力軍。但其目前的任務(wù)，除了擔(dān)負(fù)消防監(jiān)督管理、火災(zāi)撲救工作之外，搶險(xiǎn)救援的其他作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。例如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第三十六條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定建立公安消防隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)，并按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)配備消防裝備，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專(zhuān)職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作”;另?yè)?jù)《中華人民共和國(guó)森林法》第二十條第二款的規(guī)定：“武裝森林警察部隊(duì)執(zhí)行國(guó)家賦予的預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的任務(wù)”。這就從法律上明確規(guī)定了武裝警察消防部隊(duì)和武裝警察森林部隊(duì)的主要任務(wù)是預(yù)防和撲救火災(zāi)，而其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援則是輔助任務(wù)。由于其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援不是主要任務(wù)，所以，在其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援工作中就沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)指揮的職能(《中華人民共和國(guó)消防法》第四十六條規(guī)定：“公安消防隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)參加火災(zāi)以外的其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援工作，有縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”)，在財(cái)政上就沒(méi)有其他災(zāi)害或者事故搶險(xiǎn)救援的經(jīng)費(fèi)。沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)指揮職能，最先到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的指揮員就無(wú)法主動(dòng)采取最積極的搶險(xiǎn)救援措施，也就無(wú)法把災(zāi)害損失壓到最低限度;無(wú)經(jīng)費(fèi)也就無(wú)法購(gòu)置其他災(zāi)害或者事故搶險(xiǎn)救援所必須的技術(shù)裝備和設(shè)備，也就難以訓(xùn)練其他災(zāi)害或者事故搶險(xiǎn)救援裝備和設(shè)備的操作技能;沒(méi)有熟練的操作技能也就難以在其他災(zāi)害或者事故的搶險(xiǎn)救援中發(fā)揮應(yīng)有的作用。例如，1999年6月25日，江西省新余鋼鐵廠的一輛載有液氯鋼瓶的汽車(chē)在峽江縣的鬧城區(qū)發(fā)生泄漏，峽江縣消防大隊(duì)接警后，18名消防官兵當(dāng)即攜帶僅有的兩具空氣呼吸器趕赴事故現(xiàn)場(chǎng)，參戰(zhàn)官兵因缺乏必要的防毒器械和裝備及熟練的防毒搶險(xiǎn)訓(xùn)練，事故處置完畢后，包括大隊(duì)長(zhǎng)、中隊(duì)長(zhǎng)在內(nèi)的13名官兵因中毒嚴(yán)重全部中毒住院治療。這就不難看出，消防部隊(duì)增加搶險(xiǎn)救援經(jīng)費(fèi)、全面裝備搶險(xiǎn)救援器械、全面訓(xùn)練和掌握搶險(xiǎn)救援技能的必要性和緊迫性。

現(xiàn)在國(guó)家地震局組建了國(guó)家地震救援隊(duì)，用于嚴(yán)重破壞性地震和造成特大損失的嚴(yán)重破壞性地震后的搶險(xiǎn)救援，但是它沒(méi)有以消防部隊(duì)為依托，啟動(dòng)太慢，中間環(huán)節(jié)太復(fù)雜，不利于快速救援。以2003年春的新疆巴楚-伽師地震為例，國(guó)家地震救援隊(duì)出動(dòng)達(dá)10小時(shí)以上。如果以武警北京消防特勤支隊(duì)為依托組建，最多5小時(shí)即可。如果各省、直轄市、自治區(qū)以消防特勤支、大隊(duì)為依托組建則會(huì)更快，甚至幾分鐘即可。如2007年6月3日云南普洱市臨洱縣6.4級(jí)大地震，該縣消防大隊(duì)即刻就趕到了救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)。

另?yè)?jù)公安部消防局統(tǒng)計(jì)，2012年1至9月，全國(guó)公安消防部隊(duì)共接警出動(dòng)51.5萬(wàn)起，出動(dòng)人員530萬(wàn)人次、車(chē)輛84.8萬(wàn)輛次，搶救遇險(xiǎn)被困人員104765人，搶救財(cái)產(chǎn)價(jià)值900億元。其中，搶險(xiǎn)救援16.8萬(wàn)起、社會(huì)救助14.8萬(wàn)起。

由此可見(jiàn)，只要理順管理體制，增加消防部隊(duì)地震災(zāi)害搶險(xiǎn)的任務(wù)和經(jīng)費(fèi)即可。現(xiàn)在雖然有不少省的地震災(zāi)害事故應(yīng)急救援隊(duì)都是以武警消防部隊(duì)為依托組合的，但因管理體制不順，仍需很多部門(mén)協(xié)調(diào)，存在著時(shí)間、經(jīng)費(fèi)、精力等很多方面的浪費(fèi)和無(wú)用之功。

1.5影響與國(guó)際接軌，不利于對(duì)外交流和綜合吸納世界先進(jìn)國(guó)家災(zāi)害事故防治的科技成果

世界各國(guó)災(zāi)害事故的防治基本都是統(tǒng)一由民防或消防部門(mén)來(lái)管理的(俄羅斯設(shè)立了緊急情況部，日本國(guó)家設(shè)立消防廳)。為了加強(qiáng)國(guó)際間的交流與合作，國(guó)際上于1931年成立了世界民防組織，總部設(shè)在日內(nèi)瓦，1972年成為政府間組織。世界民防組織的主要任務(wù)是，防止和減輕自然災(zāi)害、人為事故、戰(zhàn)爭(zhēng)等對(duì)平民造成的傷害，改善和發(fā)展救助方法和技術(shù)。由于我國(guó)災(zāi)害事故的防治管理體系是由各部門(mén)分工負(fù)責(zé)的多頭管理，在與國(guó)際間的交流中，無(wú)形中造成了主渠道的不暢，世界各國(guó)先進(jìn)的災(zāi)害事故經(jīng)驗(yàn)無(wú)法為我國(guó)統(tǒng)一、及時(shí)吸納，我國(guó)也無(wú)法在世界災(zāi)害事故防治中發(fā)揮重要的作用和影響，也難以在世界民防組織中樹(shù)立起我國(guó)的高大形象。如1998年10月26日至28日，世界60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的200余名代表參加了在北京召開(kāi)的第十一次世界民防大會(huì)，就因以上原因給會(huì)議的組織、接待帶來(lái)了諸多的不便，會(huì)議的理想效果也受到了一定的影響。

2.關(guān)于建立國(guó)家“消防安全部”的建議方案

2.1國(guó)家組建消防安全部

將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和分屬于公安部的消防局(武警消防部隊(duì))、國(guó)家林業(yè)總局的護(hù)林防火辦公室、森林指揮部(武警森林部隊(duì))、水利部的防汛局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、氣象局、地震局、人防辦公室和城市“120醫(yī)療急救”等集中于一體，組成國(guó)家“消防安全部”，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)各種災(zāi)害事故防治的監(jiān)督管理和搶險(xiǎn)救援工作。其任務(wù)是防止和減輕自然災(zāi)害、人為事故對(duì)公民造成的傷害;各種災(zāi)害事故的搶險(xiǎn)救援，并改善和發(fā)展救助方法和技術(shù)。

消防安全部的規(guī)格與公安部并列，內(nèi)部人員屬于人民警察序列，下設(shè)若干專(zhuān)業(yè)司、局及相配套的政治人事管理機(jī)構(gòu)、后勤保障機(jī)構(gòu)、科研教育機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

2.2地方各級(jí)人民政府分別組建消防安全廳、局、站

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府組建消防安全廳，各市、縣(旗)、區(qū)人民政府組建消防安全局，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府建立消防安全站，縣級(jí)以上地方各級(jí)消防安全部門(mén)內(nèi)部分別設(shè)置與中央相對(duì)應(yīng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，職能基本與中央相同。省以下消防安全部門(mén)的人員、編制、經(jīng)費(fèi)直屬省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一管理。

2.3縣級(jí)以上消防安全部門(mén)設(shè)立搶險(xiǎn)救援指揮中心

搶險(xiǎn)救援指揮中心的人員編制由現(xiàn)在的武警消防部隊(duì)和武警森林部隊(duì)組成。為能保證這支搶險(xiǎn)救援部隊(duì)的快速反應(yīng)能力和戰(zhàn)時(shí)火災(zāi)撲救與防化學(xué)能力，故仍應(yīng)為現(xiàn)役體制，繼續(xù)列為武警部隊(duì)序列，并仍稱(chēng)消防隊(duì)。其主要任務(wù)是：撲救火災(zāi)，包括森林、核電、礦井、戰(zhàn)時(shí)等火災(zāi)的撲救;處置各種化學(xué)危險(xiǎn)品泄漏事故，包括戰(zhàn)時(shí)的防化搶險(xiǎn);洪災(zāi)、雹災(zāi)、風(fēng)災(zāi)的搶險(xiǎn)以及實(shí)施驅(qū)雹和人工增雨;地震、建筑物倒塌搶險(xiǎn);重大交通事故救援;市政公用設(shè)施(煤氣)、關(guān)鍵性生產(chǎn)設(shè)備故障的排除與搶險(xiǎn);公民的應(yīng)急救助和醫(yī)療救助;協(xié)助公安機(jī)關(guān)處置治安突發(fā)事件;礦井瓦斯爆炸、透水事故搶險(xiǎn)及其他災(zāi)害事故的搶險(xiǎn)救援和救助等。120急救劃屬搶險(xiǎn)救援中心。

搶險(xiǎn)救援不得向?yàn)?zāi)害事故發(fā)生單位、個(gè)人收取任何費(fèi)用，所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政予以保證。《中華人民共和國(guó)消防法》規(guī)定的有關(guān)滅火救援的權(quán)利延至各種災(zāi)害事故的搶險(xiǎn)救援。

為了增強(qiáng)搶險(xiǎn)救援的快速反應(yīng)和應(yīng)急搶險(xiǎn)能力，距離國(guó)辦消防隊(duì)較遠(yuǎn)、事故危險(xiǎn)性大的企業(yè)單位和礦山，應(yīng)當(dāng)建立自己的專(zhuān)職消防隊(duì)和群眾性義務(wù)消防隊(duì)，負(fù)責(zé)自身的應(yīng)急搶險(xiǎn)救援。人員、經(jīng)費(fèi)歸本單位管理，國(guó)辦消防隊(duì)在業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)。

2.4各企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)建立相應(yīng)的消防安全機(jī)構(gòu)

為充分發(fā)揮各個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位的力量，各個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位亦應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的消防安全機(jī)構(gòu)，如處、科、股等，以保證災(zāi)害事故防治措施在基層單位的落實(shí)(現(xiàn)在絕大部分企業(yè)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了我國(guó)現(xiàn)行災(zāi)害事故防治管理體制的弊端，并在本企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)將生產(chǎn)安全、環(huán)境保護(hù)、防火安全、事故管理等災(zāi)害事故防治的管理工作統(tǒng)一于新成立的“安全處或科”管理)。

2.5國(guó)家建立統(tǒng)一的消防安全教育體系和科學(xué)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)

國(guó)家將分屬于不同院校的火災(zāi)科學(xué)、防火工程、環(huán)境工程、氣象科學(xué)、地震科學(xué)、勞動(dòng)保護(hù)科學(xué)和搶險(xiǎn)救援指揮、醫(yī)療急救等災(zāi)害事故防治專(zhuān)業(yè)集中起來(lái)，組建國(guó)家“消防安全大學(xué)”，下設(shè)若干個(gè)專(zhuān)業(yè)系或?qū)�業(yè)學(xué)院;各省建立中專(zhuān)規(guī)格的消防安全學(xué)校，分別承擔(dān)國(guó)家或地方的消防安全干部和技術(shù)人員的教育訓(xùn)練任務(wù)。

將現(xiàn)行的各消防、環(huán)保、勞動(dòng)保護(hù)、地震、氣象、醫(yī)療急救和森林等災(zāi)害事故防治的研究院、所集中起來(lái)，組建國(guó)家“消防安全科學(xué)研究院”，下設(shè)若干研究所或分院;各省建立消防安全科學(xué)研究所，分別承擔(dān)國(guó)家或地方的災(zāi)害事故防治科學(xué)的研究和監(jiān)測(cè)任務(wù)。

2.6國(guó)家統(tǒng)一建立《中華人民共和國(guó)消防安全法》

在原有體制下，我國(guó)分部門(mén)建立了不少相關(guān)的法律，如地震法、氣象法、消防法、森林法、環(huán)境保護(hù)法、安全生產(chǎn)法等。這些法律都從不同的角度對(duì)災(zāi)害事故防治工作做出了具體的規(guī)定，對(duì)我國(guó)災(zāi)害事故防治的法制化建設(shè)發(fā)揮了非常積極的作用，當(dāng)國(guó)家建立了消防安全部后，這些法律就應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于一體，建立《中華人民共和國(guó)消防安全法》，并升高其法律規(guī)格，增強(qiáng)其執(zhí)法力度。

3.建立統(tǒng)一國(guó)家災(zāi)害事故防治管理體系的好處

3.1有利于發(fā)揮災(zāi)害事故防治部門(mén)的整體效能

將分屬于不同部門(mén)管理的災(zāi)害事故防治管理機(jī)構(gòu)集中于一體，能夠有效避免災(zāi)害事故防治管理的松散性，增強(qiáng)統(tǒng)一性和不同災(zāi)害事故防治的協(xié)調(diào)一致性，使各災(zāi)害事故防治部門(mén)的整體職能得到優(yōu)化，減少或者取消各種不必要的委員會(huì)、指揮部、領(lǐng)導(dǎo)小組等諸多的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和分部門(mén)召開(kāi)的會(huì)議，減少多個(gè)部門(mén)對(duì)同一類(lèi)單位、同一類(lèi)設(shè)備和同一類(lèi)事故隱患的監(jiān)督檢查給企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的不便、干擾和麻煩，加大災(zāi)害事故隱患的整改和防災(zāi)措施推行的力度，從而增強(qiáng)各種災(zāi)害事故防治部門(mén)的整體效能，更加有利于“預(yù)防為主，防治結(jié)合”方針的貫徹落實(shí)。

3.2能夠充分發(fā)揮搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)和綜合效能

我國(guó)的武警消防部隊(duì)是建國(guó)后建立的一支作風(fēng)過(guò)硬、技術(shù)精干、拉得出、打得贏的軍事化專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，在撲救火災(zāi)方面做出了重大的貢獻(xiàn)，其他災(zāi)害或者事故搶險(xiǎn)救援的成績(jī)也非常突出。如1998在抗洪搶險(xiǎn)中的湖北省消防總隊(duì)、黑龍江省消防總隊(duì)，上海民航事故搶險(xiǎn)救援中的上海市消防總隊(duì)，1999年湖南衡陽(yáng)“7.9”列車(chē)脫軌事故搶險(xiǎn)中的衡陽(yáng)市消防支隊(duì)，在2001年震驚世界的石家莊刑事大爆炸中的石家莊市消防支隊(duì)，2003年發(fā)生的衡陽(yáng)11.3特大事故，2008年的汶川“5.12”大地震，歷年發(fā)生的地震搶險(xiǎn)救災(zāi)以及其他化學(xué)氣體、液體泄漏事故，房屋倒塌事故等災(zāi)害事故的搶險(xiǎn)救援中，全國(guó)的消防部隊(duì)都發(fā)揮了十分積極的作用。災(zāi)害事故防治管理部門(mén)統(tǒng)一于一體后，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入上和技術(shù)裝備的購(gòu)置上都會(huì)有更加強(qiáng)有力的保證，消防戰(zhàn)士的技能訓(xùn)練也會(huì)有更大的提高，必將在今后各種災(zāi)害事故的搶險(xiǎn)救援中發(fā)揮更大的作用，從而把消防隊(duì)伍建設(shè)成一支各種災(zāi)害事故搶險(xiǎn)救援的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。這樣，當(dāng)發(fā)生了重大、特大災(zāi)害或者事故時(shí)，專(zhuān)業(yè)消防隊(duì)伍可以憑借自己點(diǎn)多面廣的快速反應(yīng)優(yōu)勢(shì)、技術(shù)裝備先進(jìn)優(yōu)勢(shì)、操作技能熟練優(yōu)勢(shì)迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)展開(kāi)搶險(xiǎn)救援;當(dāng)災(zāi)情太大需要解放軍或當(dāng)?shù)孛癖�、群眾參加時(shí)，專(zhuān)業(yè)消防隊(duì)伍可以在政府的統(tǒng)一指揮下，憑借自己熟練的方法和技能，在現(xiàn)場(chǎng)指揮和引導(dǎo)大面積的搶險(xiǎn)救援，從而避免解放軍戰(zhàn)士不了解搶險(xiǎn)救援專(zhuān)業(yè)知識(shí)的盲目性，減少不必要的傷亡和損失，更加有利于“專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)與群眾相結(jié)合”原則的貫徹落實(shí)。另外，這支隊(duì)伍還能夠在國(guó)防建設(shè)和社會(huì)治安中發(fā)揮重要作用。現(xiàn)在，河北、黑龍江等省、自治區(qū)、直轄市都以消防特勤支、大隊(duì)為依托組建了自己的消防地震搶險(xiǎn)救援隊(duì)，這將為今后消防部隊(duì)的全面發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件。

3.3有利于加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害事故防治工作的領(lǐng)導(dǎo)

我國(guó)災(zāi)害事故防治分部門(mén)管理的一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是把一些雖有聯(lián)系但工作中心不同的機(jī)構(gòu)組合成一個(gè)機(jī)關(guān)，使得該機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不得不拿出一定的精力去抓該機(jī)關(guān)中心工作以外的工作。例如，火災(zāi)事故的防治雖然與治安工作有關(guān)，但火災(zāi)事故所涉及的主要是自然科學(xué)，而治安工作主要涉及的是社會(huì)科學(xué)，二者的性質(zhì)和工作對(duì)象是不同的，所以火災(zāi)事故的防治歸公安機(jī)關(guān)管理，也就分散了公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)抓社會(huì)治安這個(gè)中心工作的精力，從而也就相對(duì)消弱了對(duì)社會(huì)治安工作的領(lǐng)導(dǎo);再如，生產(chǎn)安全工作雖然現(xiàn)在歸安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局管，但生產(chǎn)事故的防治還涉及到消防、環(huán)境保護(hù)、職業(yè)病防治、勞動(dòng)保護(hù)等，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局管也沒(méi)有分管其他災(zāi)害事故的機(jī)構(gòu)和任務(wù)，故也很難把全國(guó)的災(zāi)害事故防治工作都統(tǒng)管起來(lái)。從目前來(lái)看，也只是主要管了礦山安全，其他事故也只是代表國(guó)務(wù)院牽頭處理一下，具體工作還得由分管部門(mén)去處理。所以，當(dāng)國(guó)家建立了統(tǒng)一的災(zāi)害事故防治管理體系后，災(zāi)害事故防治的監(jiān)督管理也就成了該機(jī)關(guān)最中心的工作，該機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)也就必然把主要精力都放在最中心的工作上。這樣，不僅各種災(zāi)害事故防治工作的領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)得到了加強(qiáng)，同時(shí)原機(jī)關(guān)的中心工作也相應(yīng)得到了加強(qiáng)。

3.4可形成主體管理與監(jiān)督管理的制約機(jī)制

由于各種災(zāi)害事故所危害的不僅僅是某個(gè)行業(yè)、企業(yè)或公民個(gè)人的安全，而是全社會(huì)公民生命及公共財(cái)產(chǎn)和公民財(cái)產(chǎn)的安全。所以，災(zāi)害事故防治工作僅靠行業(yè)、企業(yè)、個(gè)人的自身約束是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的;尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一些經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、企業(yè)事業(yè)單位和公民個(gè)人在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中，往往因過(guò)多考慮自身利益，忽視社會(huì)公眾利益而形成災(zāi)害事故隱患，甚至長(zhǎng)期得不到整改，從而造成災(zāi)害事故。這些年來(lái)我國(guó)頻繁出現(xiàn)的重大、特大災(zāi)害事故無(wú)不與此有關(guān)。國(guó)家災(zāi)害事故防治管理體系的建立，就形成了災(zāi)害事故防治工作由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，行業(yè)主管部門(mén)、企業(yè)事業(yè)單位及公民個(gè)人具體實(shí)施，災(zāi)害事故防治管理部門(mén)監(jiān)督管理的制約機(jī)制。這樣，不僅有利于災(zāi)害事故防治措施的推行、事故隱患的排查和消除，還可在一定程度上遏制災(zāi)害事故防治管理中的腐敗行為。如防汛機(jī)構(gòu)、森林保護(hù)機(jī)構(gòu)與水利部門(mén)、林業(yè)部門(mén)分離，就使水利、森林的主體管理職能與防汛防雹、森林保護(hù)的監(jiān)督管理職能分開(kāi)，從而使之相互間產(chǎn)生制約關(guān)系，象江西九江的豆腐渣工程、貴州臺(tái)江縣林業(yè)局、山西林業(yè)局局長(zhǎng)和上海某縣的林業(yè)隊(duì)長(zhǎng)亂砍濫伐林木，小煤礦、地方政府與黑惡勢(shì)力勾結(jié)等類(lèi)似腐敗現(xiàn)象，都可以在一定程度上得到遏制。

3.5可增加經(jīng)費(fèi)的有效使用價(jià)值

國(guó)家災(zāi)害事故防治管理體系的建立，不僅不需要國(guó)家或地方財(cái)政增加經(jīng)費(fèi)，而且能夠?qū)ω?cái)政劃撥的現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用，節(jié)省分部門(mén)建設(shè)管理的大部分費(fèi)用;可根據(jù)災(zāi)害事故防治的需要把有限的資金使用在最需要的地方，從而優(yōu)化經(jīng)費(fèi)的使用，增加經(jīng)費(fèi)的有效價(jià)值。如經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局根據(jù)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援的需要，在國(guó)家層面設(shè)立了專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援指揮中心，并分別在這6個(gè)區(qū)域設(shè)立了6個(gè)大的應(yīng)急救援基地，每個(gè)應(yīng)急救援基地，設(shè)立救援培訓(xùn)、救援演練機(jī)構(gòu)，并擁有較為完善的技術(shù)支撐體系。同時(shí)，每個(gè)省及每個(gè)地級(jí)市也將建應(yīng)急救援中心。如果按一個(gè)中等應(yīng)急救援基地需建設(shè)資金1.75億元計(jì);全國(guó)6個(gè)區(qū)域應(yīng)急救援基地建設(shè)投資約需要資金10.5億元。全國(guó)地級(jí)以上城市應(yīng)急救援指揮中心(含海事、消防、礦山)等(按338個(gè)計(jì)×3)為1104個(gè);建設(shè)一個(gè)地級(jí)以上城市的專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援指揮中心的建設(shè)資金按0.75億元計(jì)算，全國(guó)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援指揮中心需基本建設(shè)資金828億元。國(guó)家災(zāi)害事故防治管理體系的建立，這些資金完全可以節(jié)省下來(lái)。

3.6可加強(qiáng)各種災(zāi)害事故防治科學(xué)的綜合研究與檢測(cè)

國(guó)家災(zāi)害事故防治管理體系的建立，會(huì)加強(qiáng)各種災(zāi)害事故防治科學(xué)的綜合研究，從而提高災(zāi)害事故防治的綜合科技手段，促進(jìn)不同災(zāi)害事故防治的科研會(huì)商及會(huì)商成果的形成;同時(shí)，諸如天氣預(yù)報(bào)、氣象檢測(cè)、大氣污染檢測(cè)，水污染檢測(cè)、火險(xiǎn)預(yù)報(bào)等各種監(jiān)測(cè)設(shè)施、機(jī)構(gòu)，可以統(tǒng)一建立，從而發(fā)揮綜合效能，有利于國(guó)家制定更加科學(xué)的災(zāi)害事故綜合防治措施。

3.7可促進(jìn)國(guó)間的交流與合作

國(guó)家災(zāi)害事故防治管理體系的建立，可疏通我國(guó)與國(guó)際上交流的主渠道，化解了交流和學(xué)習(xí)的諸多不便，方便與國(guó)際間的合作和世界各國(guó)防災(zāi)治災(zāi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的吸納，促進(jìn)國(guó)間的交流與合作;可使我國(guó)能夠在國(guó)際民防機(jī)構(gòu)中發(fā)揮更加重要的作用，可使我國(guó)災(zāi)害事故防治工作能夠沿著更加正規(guī)化、現(xiàn)代化的軌道向前邁進(jìn)。

可以認(rèn)為，按照以上方案建立的國(guó)家災(zāi)害事故防治管理體系，是適合我國(guó)國(guó)情的，是能夠有效運(yùn)作的世界上目前最先進(jìn)的管理體系。如果能夠確立，必將會(huì)對(duì)預(yù)防和減少各種災(zāi)害，保護(hù)公民人身