戶籍制度改革的路線圖與時(shí)間表,戶籍制度改革問題解釋

戶籍制度改革問題解釋

　　戶籍制度改革對于當(dāng)前我國加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)意義重大，是我國迫切需要推進(jìn)的一項(xiàng)重大任務(wù)。能否成功深化戶籍制度改革，不僅直接影響到我國新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)、公民平等社會(huì)福利權(quán)實(shí)現(xiàn)，還影響到經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康較快發(fā)展、社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型順利完成。加快戶籍制度改革已成當(dāng)務(wù)之急。

　　一、進(jìn)一步推進(jìn)我國戶籍制度改革的重大現(xiàn)實(shí)意義

　　我國現(xiàn)行戶籍制度是在建國之初特定的歷史條件下形成和發(fā)展起來的，不可否認(rèn)戶籍制度曾經(jīng)發(fā)揮過重要的歷史作用，時(shí)至今日，戶籍管理制度在社會(huì)管理中的作用也是不可完全抹殺的。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，其不適應(yīng)性日益突顯，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的障礙。因此，當(dāng)前推進(jìn)我國戶籍制度改革具有十分重要的意義，變封閉為開放，變僵化為流動(dòng)，打破身份禁錮，重建活力市場。這是實(shí)現(xiàn)中國夢的關(guān)鍵一步。

　　(一)深化戶籍制度改革是以人為本和促進(jìn)社會(huì)公平正義的根本要求

　　長期以來，我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度依靠行政手段制造了一個(gè)國家兩種戶口類型的公民的格局，在這個(gè)格局中不同類型戶籍人口存在人格、身份以及待遇上的不平等。城鎮(zhèn)居民享有的福利保障和勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民。盡管戶籍制度改革不斷向前推進(jìn)，但是這種利益差別依然存在，在某些城市甚至有所強(qiáng)化。城市政府往往以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，對人口準(zhǔn)入機(jī)制的設(shè)計(jì)主要出于城市自身發(fā)展需要，對非戶籍人口普遍存在排斥和歧視情況。因此，當(dāng)前推進(jìn)我國戶籍制度改革，充分體現(xiàn)以人為本的根本要求，使城鎮(zhèn)外來人口真正享受到與城市居民同等的福利待遇，將為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)更加公平正義、穩(wěn)定和諧、富有生氣的社會(huì)環(huán)境。

　　(二)深化戶籍制度改革是完善的內(nèi)在需要

　　勞動(dòng)力作為一種重要的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)力資源通過市場供求關(guān)系規(guī)律有效配置是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。而我國現(xiàn)行的戶籍制度限制人口自由遷徙，增加了農(nóng)民進(jìn)入城市的交易成本，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力不能有效地從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。建立和完善，客觀上要求建立城鄉(xiāng)一體公平的勞動(dòng)力市場，取消戶籍制度對非戶籍人口的就業(yè)歧視，消除目前普遍存在的人戶分離現(xiàn)象，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力能夠順利向城市轉(zhuǎn)移定居。此外，與戶籍制度緊密相關(guān)的農(nóng)村土地制度，土地要素的市場化、土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有之義。

　　(三)深化戶籍制度改革是積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　2012年，我國人均GDP已經(jīng)超過6000美元，城鎮(zhèn)化率為52.57%，如果按戶籍人口來算，2012年我國人口城鎮(zhèn)化水平只有35.29%，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。我國城鎮(zhèn)化水平滯后的原因在很大程度上與戶籍制度有關(guān)。當(dāng)前，我國傳統(tǒng)的戶籍制度改革雖有所進(jìn)展，但仍然是廣大外來人口進(jìn)入城市的一大障礙，即便是已被城鎮(zhèn)納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)、早已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工，也難以在城鎮(zhèn)落戶。這就使得他們在身份、社會(huì)地位和福利待遇上與城市居民存在著巨大的差異。推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將有效提高我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，真正破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

　　(四)深化戶籍制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能和改善社會(huì)管理的重要舉措

　　制定戶籍管理政策、管理流動(dòng)人口是各級城市特別是大城市政府的重要職責(zé)。當(dāng)前，如何實(shí)現(xiàn)政府職能由戶籍管理向人口管理和人口服務(wù)轉(zhuǎn)變是戶籍制度改革的重大任務(wù)。這其中，關(guān)鍵是要推進(jìn)城市福利和保障體系改革，加快推進(jìn)福利去戶籍化，使得城市所有常住人口能夠享受均等化的基本公共服務(wù)。對于戶籍制度所具有的加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工具價(jià)值，下一步改革的重點(diǎn)應(yīng)在戶籍之外、著力構(gòu)建多元化的社會(huì)管理手段，防止戶籍制度被以社會(huì)穩(wěn)定名義而套牢。

　　二、我國戶籍制度改革需要解決的主要問題

　　(一)優(yōu)化戶籍登記遷移制度是戶籍制度改革需要解決的基礎(chǔ)性問題

　　近年來，從暫住證向居住證、從計(jì)劃指標(biāo)控制向準(zhǔn)入條件調(diào)控，多數(shù)城市的落戶準(zhǔn)入條件逐步放寬，非農(nóng)業(yè)戶籍人口城市間遷移環(huán)境大為改善。但是，幾乎所有的城市都實(shí)行人口準(zhǔn)入制度，對人口的流動(dòng)就業(yè)和權(quán)益保障強(qiáng)行干預(yù)，人為制造戶籍人口與外來人口的差別與對立。要想享受同等地居民一樣的福利和保障，流動(dòng)人口必須辦理戶口遷移手續(xù)，成為真正的戶籍人口。這種非市場化的勞動(dòng)力配置機(jī)制必然會(huì)影響勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)和合理配置。其結(jié)果必然造成人口持續(xù)大規(guī)模流入福利和保障條件高的地區(qū)，而福利和保障條件低的城市則面臨制約發(fā)展的人口瓶頸。這可以說明為什么大城市、特大城市維持較高落戶準(zhǔn)入門檻但還是面臨人口流入壓力、而中小城市和小城鎮(zhèn)面臨落戶門檻已經(jīng)很低但鮮有人口流入的窘境。這種由戶籍制度及其與之相關(guān)聯(lián)的福利和保障制度構(gòu)成的人口遷移和社會(huì)分配機(jī)制，不僅影響社會(huì)公平和穩(wěn)定，也會(huì)擾亂資源配置、制約市場效率。

　　總之，時(shí)至今日，我國大部分戶籍改革政策并沒有真正觸及城市公共資源供給和分配的地方利益根源，并沒有出現(xiàn)對大多數(shù)流動(dòng)人口有實(shí)質(zhì)性意義的破冰舉措，因而難以對城鎮(zhèn)化產(chǎn)生很大促進(jìn)作用。

　　(二)逐步剝離附加在戶籍上的城市福利和社會(huì)保障功能是戶籍制度改革的核心內(nèi)容

　　現(xiàn)行戶籍制度以及與戶口捆綁在一起的教育、就業(yè)、住房、公共福利等社會(huì)制度，一起構(gòu)成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制。戶籍制度事實(shí)上承擔(dān)了作為福利和利益分配載體的職能。戶籍制度改革從某種程度上已經(jīng)超越了戶籍制度本身，不僅包括改革傳統(tǒng)的戶籍登記遷移制度，更重要的是要改革附加在戶籍上面的福利分配和社會(huì)保障制度。主要包括就業(yè)、社會(huì)保障、子女教育、保障性住房和醫(yī)療保障等方面。

　　二元分割的勞動(dòng)力市場的就業(yè)限制和歧視是限制農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)入主要?jiǎng)趧?dòng)力市場的重要因素之一，降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化能力;城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系在保障機(jī)制、基金籌措、管理辦法、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障覆蓋率等諸方面都有很大的差異，不利于公民平等享受福利保障;現(xiàn)行二元教育體系造成外來人口子女在城市接受初中后教育的門檻還比較高，流動(dòng)兒童的入學(xué)障礙和留守兒童的教育培養(yǎng)在很大程度上影響著農(nóng)民工的遷移決策;絕大多數(shù)外來人口未被納入城鎮(zhèn)住房保障體系，其進(jìn)城定居難以獲得政府的基本住房保障;等等。

　　(三)正確處理好農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的土地問題是戶籍制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　自古以來，我國歷史上的戶籍制度與土地制度都有著十分密切的聯(lián)系。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，在農(nóng)民轉(zhuǎn)戶過程中就必然會(huì)涉及到土地問題的處理。與農(nóng)民有關(guān)的土地問題主要包括承包耕地、林地、宅基地及所屬住房，以及集體經(jīng)濟(jì)組織和集體資產(chǎn)。目前，現(xiàn)行土地管理制度對農(nóng)民轉(zhuǎn)戶過程中土地問題的處理辦法已嚴(yán)重滯后于人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，亟待進(jìn)一步改革完善。

　　目前存在的問題主要有：一是現(xiàn)有土地承包關(guān)系不明確，土地權(quán)能殘缺，農(nóng)民長久權(quán)益沒有法律保障。二是土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育遲緩，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以得到有效保護(hù)，也無法獲得向城鎮(zhèn)遷移落戶所必要的貨幣資本。三是農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)土地退出要求已嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要，不利于促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶。

　　(四)合理可行的成本分擔(dān)機(jī)制是推進(jìn)我國戶籍制度改革的重要保障

　　目前，盡管理論界與政府部門都已認(rèn)識(shí)到戶籍制度改革的必要性與緊迫性，并將其視為關(guān)系到我國未來經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大課題，但較之于外來人口強(qiáng)烈的市民化訴求而言，我國戶籍制度改革的整體推進(jìn)速度仍然十分緩慢。其原因很大程度上在于戶籍制度改革需要承擔(dān)相應(yīng)的公共成本，如何解決戶籍制度改革的巨額資金需求。錢從哪里來?這是困擾戶籍制度改革的一道難題。

　　在戶籍改革中，每年大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，要使他們享受城市公共服務(wù)和社會(huì)保障，賦予農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民大致同等的福利待遇，核心是成本由誰支付。在這樣的背景下，快速、有效地推進(jìn)我國戶籍制度改革就需要構(gòu)建一個(gè)合理的成本分擔(dān)機(jī)制，讓巨額改革成本“化整為零”，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。

　　三、我國戶籍制度改革的總體思路

　　(一)清晰確立我國戶籍制度改革的總體目標(biāo)

　　，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面落實(shí)黨的十八大三中全會(huì)精神，堅(jiān)持“積極穩(wěn)妥、分步推進(jìn)、綜合配套、因地制宜”的原則，樹立以人為本的基本價(jià)值取向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村人口合理有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移;逐步剝離附著在戶籍上的福利和利益，重視和保障非戶籍人口的城鎮(zhèn)公共服務(wù)權(quán)益，充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)常住人口市民化和基本公共服務(wù)均等化;逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同戶籍身份公民之間在勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育等方面享有基本公平的福利待遇，加快實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。最終目標(biāo)是全國人口享有自由遷徙的基本權(quán)利，戶籍制度回歸人口登記、遷移本原功能，實(shí)現(xiàn)無條件按常住地登記居民戶口，全國人口在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)自由遷徙基礎(chǔ)上的有序流動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。

　　(二)科學(xué)設(shè)計(jì)我國戶籍制度改革的分步驟實(shí)施路徑

　　戶籍制度及其配套改革可以與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相結(jié)合，分三個(gè)階段推進(jìn)。在這個(gè)三階段的路線圖中，核心任務(wù)就是剝離戶籍與福利的內(nèi)在聯(lián)系，建立一種新型戶籍準(zhǔn)入制度和城市福利和保障獲取新機(jī)制。

　　改革第一階段(2014-2020)：傳統(tǒng)落戶渠道與新型落戶渠道雙軌制運(yùn)行階段。從開始，我國戶籍制度改革應(yīng)全面啟動(dòng)，全國戶籍制度改革指導(dǎo)性方案出臺(tái)并進(jìn)入實(shí)施階段。通過系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，進(jìn)一步放開中等城市落戶限制，合理確定大城市和特大城市落戶條件，讓部分符合條件的外來人口完成市民化轉(zhuǎn)變，同時(shí)逐步改善非戶籍常住人口的基本公共服務(wù)權(quán)益。2020年之前城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入維持雙軌運(yùn)行狀態(tài)，在保留各級城市原有的落戶渠道的基礎(chǔ)上，建立外來人口新型落戶渠道和公共服務(wù)獲取新機(jī)制，外來人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住一定年限(穩(wěn)定住房，繳納社�；蚣{稅，各級城鎮(zhèn)自設(shè)條件)后，就可以正式落戶并獲得當(dāng)?shù)毓�共服�?wù)權(quán)益。同時(shí)，對那些暫時(shí)不能達(dá)到城市落戶條件的，要積極創(chuàng)造條件，使得一部分符合條件的外來人口能夠享受到某些單項(xiàng)公共福利，并且要不斷降低單項(xiàng)福利準(zhǔn)入門檻。到2020年，全國名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，真實(shí)城鎮(zhèn)化率與前者的差距顯著縮小，達(dá)到50%。

　　改革第二階段(2020—2030年)：逐步實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入一元化管理階段。2020年后，戶籍制度改革進(jìn)入全面深化階段，初步實(shí)現(xiàn)一元化戶籍管理，城市福利和保障制度與戶籍基本脫鉤，城鎮(zhèn)常住非戶籍人口的基本公共服務(wù)權(quán)益得到切實(shí)保障和提高，各級城鎮(zhèn)的公共服務(wù)獲取條件進(jìn)一步放寬，初步形成流動(dòng)人口有序流動(dòng)和合理分布局面。到2030年，全國名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，真實(shí)城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%。戶籍制度進(jìn)入比較完備和定型的一元化管理階段，還原其戶口登記遷移的本來功能，傳統(tǒng)落戶渠道關(guān)閉，外來人口公共服務(wù)獲取新機(jī)制進(jìn)一步完善，城鎮(zhèn)常住人口的公共服務(wù)獲取方式將直接與居民的就業(yè)和居住狀況相掛鉤，全國除少數(shù)超大城市外，基本實(shí)現(xiàn)不同戶籍人口之間享有同等的公共服務(wù)權(quán)益。

　　改革第三階段(2030-2040)：逐步實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙階段。在2030年實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入一元化之后，再經(jīng)過10年左右的發(fā)展改革與完善，到2040年，全國城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%，名義城鎮(zhèn)化率與真實(shí)城鎮(zhèn)化率實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一，全國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成，所有城市的基本公共服務(wù)水平趨于一致。戶籍制度同國際接軌，形成以人為中心的動(dòng)態(tài)管理，人口管理信息化程度高，居民憑借身份證或社�？ň涂梢酝瓿蓱艏�登記遷移手續(xù)人口，全國范圍內(nèi)人口自由遷徙，同時(shí)也獲得了遷入地的公共服務(wù)，基本不需要任何落戶條件和福利準(zhǔn)入條件。人口在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)自由遷徙基礎(chǔ)上的動(dòng)態(tài)平衡，由此達(dá)到戶籍制度改革的最終目標(biāo)。

　　(三)統(tǒng)籌構(gòu)建戶籍制度及其配套改革的總體框架

　　當(dāng)前，我國戶籍制度改革已進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃層面，全國層面的戶籍制度改革方案正醞釀出臺(tái)。我們建議，推進(jìn)我國戶籍制度改革，總體框架應(yīng)該“圍繞一個(gè)目標(biāo)，構(gòu)建三大機(jī)制，推進(jìn)三項(xiàng)改革”�？珊喎Q為“133”工程。

　　一個(gè)目標(biāo)：以人為本，自由遷徙，公平待遇;

　　三大機(jī)制：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，成本分擔(dān)機(jī)制，法制保障機(jī)制;

　　三項(xiàng)改革：戶籍登記遷移制度改革，城市福利和保障制度改革，農(nóng)村土地管理制度改革。

　　目標(biāo)是根本，機(jī)制是手段，改革是重點(diǎn)。全面把握現(xiàn)階段我國戶籍制度改革的綜合性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，要以戶籍登記遷移制度改革為主線，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)城市福利和保障制度改革以及農(nóng)村土地管理制度改革。

　　戶籍登記遷移制度是我國戶籍制度改革的基本制度內(nèi)容。改革的重點(diǎn)就是要逐步建立以居民常住地為戶籍登記標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步放寬各級城鎮(zhèn)的戶籍準(zhǔn)入條件，使城鎮(zhèn)非戶籍常住人口完成居住地市民化身份的轉(zhuǎn)變。

　　城市福利和保障制度是我國戶籍制度改革的核心制度內(nèi)容。改革的重點(diǎn)就是要將戶籍與附加利益進(jìn)行有效剝離，推進(jìn)教育、就業(yè)、社會(huì)保障等社會(huì)領(lǐng)域自身改革，形成不以戶籍為管理依據(jù)的社會(huì)管理體制。

　　農(nóng)村土地管理制度改革是我國戶籍制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革的重點(diǎn)就是要明確農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

　　要緊緊圍繞三大改革，構(gòu)建戶籍制度改革的三大工作推進(jìn)機(jī)制，即構(gòu)建戶籍制度改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制和法制保障機(jī)制，為推進(jìn)戶籍制度改革和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供組織保障、資金保障和法制保障。

　　四、我國戶籍制度改革的主要內(nèi)容

　　(一)推進(jìn)戶籍登記遷移制度改革

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍管理，全面實(shí)施居住證制度，賦予居住證持有人城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)權(quán)益。逐步建立以居民常住地為管理立足點(diǎn)的屬地化的戶籍管理模式，將城市行政管理基礎(chǔ)從戶籍人口轉(zhuǎn)向所有常住人口。分類放開各級城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入條件，全面放開中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶限制，逐步取消大城市落戶條件，特大城市、超大城市在控制人口總體規(guī)模的前提下也要合理降低落戶準(zhǔn)入門檻，將在城市擁有穩(wěn)定工作、居住年限達(dá)到一定要求的外來人口納入入戶對象。最終目標(biāo)是在全國實(shí)行以居民常住地登記戶口的方式，取消各級城鎮(zhèn)落戶條件，實(shí)行居民身份證制度和信息化基礎(chǔ)上的人口動(dòng)態(tài)管理。戶籍制度改革后，戶籍將與居民身份證緊密關(guān)聯(lián)，公民戶籍信息的登記和變更將通過現(xiàn)代化的信息手段來實(shí)現(xiàn)，并最終建立全國統(tǒng)一的人口信息管理體系。該體系將充分整合人口信息平臺(tái)、智能式身份證、社會(huì)信用體系等資源，戶籍制度本身也將會(huì)由過去單純的管理手段向服務(wù)為主、管理為輔的手段轉(zhuǎn)變。

　　(二)推進(jìn)與戶籍相關(guān)的城市福利制度改革

　　適應(yīng)戶籍制度改革的需要，重構(gòu)城市福利和保障體系，建立常住人口城鎮(zhèn)公共服務(wù)獲取新機(jī)制。將城鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)由戶籍人口為主向常住人口拓展，逐步消除不平等的歧視性的福利政策，實(shí)現(xiàn)常住人口社會(huì)管理多元化、公共服務(wù)均等化，建立適度普惠型的社會(huì)福利體系。一是要新政策不掛鉤。禁止各地新出臺(tái)的各項(xiàng)有關(guān)政策與戶口性質(zhì)掛鉤，除國務(wù)院已經(jīng)明確規(guī)定的就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策外，要把范圍擴(kuò)大到社會(huì)保障和公共服務(wù)各領(lǐng)域。即使是北京、上海等特大城市，新出臺(tái)的人口規(guī)模調(diào)控政策，也不應(yīng)與戶口性質(zhì)掛鉤，而應(yīng)研究制定其他非歧視性的標(biāo)準(zhǔn)。二是要舊政策脫鉤。研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)，使現(xiàn)有政策逐步與戶口性質(zhì)脫鉤。要對就業(yè)、教育、計(jì)劃生育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域現(xiàn)有各種與戶口性質(zhì)掛鉤的政策進(jìn)行一次全面清理，取消按戶口性質(zhì)設(shè)置的差別化標(biāo)準(zhǔn)。凡條件成熟的，應(yīng)盡快調(diào)整相關(guān)政策，并修訂完善相關(guān)法律法規(guī);暫時(shí)不具備條件的，應(yīng)研究制定分步實(shí)施的辦法，提出完全脫鉤的時(shí)間表。

　　(三)推進(jìn)與戶籍制度相關(guān)的農(nóng)村土地制度改革

　　推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，根本解決土地產(chǎn)權(quán)不明晰和所有權(quán)主體虛置問題。確保農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，給予轉(zhuǎn)戶農(nóng)民充分而自由的選擇權(quán)，農(nóng)民進(jìn)城后按照自身意愿決定是否進(jìn)行農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。按照“有償、漸進(jìn)、分類”原則，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和靠近城市地區(qū)的進(jìn)城落戶農(nóng)民工可通過市場流轉(zhuǎn)機(jī)制退出承包土地和宅基地，允許經(jīng)過一定期限過渡，徹底完成由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。邊遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，可探索進(jìn)城農(nóng)民交出土地后國家給予補(bǔ)償，避免產(chǎn)生城市流民階層。國家補(bǔ)償后，進(jìn)城農(nóng)民原承包土地和宅基地應(yīng)歸還農(nóng)村集體或農(nóng)村社區(qū)，解決農(nóng)村人多地少的內(nèi)生性發(fā)展問題。

　　五、我國戶籍制度改革的推進(jìn)機(jī)制

　　(一)加強(qiáng)對戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

　　戶籍制度是一項(xiàng)基礎(chǔ)性社會(huì)管理制度。戶籍制度改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大，關(guān)系到群眾的切身利益、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。目前很多地方已經(jīng)在改革戶籍制度方面做了大量的工作和嘗試，但改革的內(nèi)容、步驟和具體措施不盡相同，缺乏協(xié)調(diào)一致和彼此銜接，影響了戶籍改革的整體工作。此外，由于目前戶籍改革的整體方向和工作方案不明確，地方政府對進(jìn)一步深化戶籍改革沒有把握，也影響了改革的進(jìn)程。這些問題的解決，都需要進(jìn)一步加強(qiáng)中央對戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，對部門和地方工作進(jìn)行指導(dǎo)。建議在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)戶籍制度改革工作，明確戶籍制度改革的總體思路和目標(biāo)，應(yīng)遵循的基本原則，制定戶籍改革短期和中長期規(guī)劃，使改革循序漸進(jìn)、有條不紊地進(jìn)行。各有關(guān)單位要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)抓好國家有關(guān)戶籍制度改革各項(xiàng)政策措施和工作部署的落實(shí)，及時(shí)研究和協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題。公安、發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、人力資源和社會(huì)保障、教育、計(jì)劃生育、民政、農(nóng)業(yè)、國土資源等部門各盡其責(zé)，密切配合，形成合力，整體推進(jìn)，充分發(fā)揮職能作用，及時(shí)調(diào)整出臺(tái)配套政策措施，確保戶籍制度改革順利進(jìn)行。各地要按照國家有關(guān)戶籍制度改革的政策要求和統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌規(guī)劃、扎實(shí)推進(jìn)，在國家確定的基本戶籍制度的原則和政策范圍內(nèi)，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行探索、制定具體措施。要對已出臺(tái)的有關(guān)戶籍制度改革的意見加以清理，認(rèn)真做好新舊政策措施的銜接，防止引發(fā)不穩(wěn)定問題。

　　(二)建立健全戶籍制度改革的成本分擔(dān)機(jī)制

　　戶籍制度改革目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)除了需要進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新，逐步消除體制機(jī)制障礙外，還需要加大相關(guān)投入，解決戶籍制度改革過程中的基本權(quán)利保障和城市公共服務(wù)供給的資金需要，即需要承擔(dān)戶籍制度改革的公共成本。顯然，要合理消化這一巨額的改革成本，單純依靠政府、企業(yè)還是農(nóng)民都是難以承擔(dān)的，為此要改革以戶籍人口為依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建以城市實(shí)際承載人口為主要依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在此基礎(chǔ)上，還需要建立由政府、企業(yè)、社會(huì)等共同參與的多元化成本分擔(dān)機(jī)制。中央政府要對支出壓力較大、外部性較強(qiáng)、跨省農(nóng)民工在城市定居意義重要的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)助，即重點(diǎn)在公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持、社會(huì)保障等方面，加強(qiáng)對外來人口流入地區(qū)的補(bǔ)助，特別要加大對外來人口流入集中地區(qū)公租房等保障性住房建設(shè)的補(bǔ)助。省級政府則重點(diǎn)對省(市、區(qū))內(nèi)跨市縣遷移的外來人口公共服務(wù)投入提供支持。具體可建立外來人口市民化專項(xiàng)基金，完成對外來人口聚集城市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。流入地城市政府主要承擔(dān)農(nóng)民工市民化過程中擴(kuò)建城市所引致的功能設(shè)施、社會(huì)設(shè)施以及市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本，以及本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民工市民化的公共服務(wù)支出，重點(diǎn)負(fù)責(zé)廉租房等保障性住房建設(shè)的大部分投入。企業(yè)要基于“同工同酬、同工同時(shí)、同工同權(quán)”的原則，正視農(nóng)民工正常的勞動(dòng)合同、工資待遇、福利保障等基本權(quán)利，嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)要求，為農(nóng)民工提供必要的勞動(dòng)保護(hù)條件和職業(yè)病防治措施，改善農(nóng)民工的工作環(huán)境，加強(qiáng)職工的技能培訓(xùn)素質(zhì)提升，逐步增強(qiáng)農(nóng)民工的市民化能力。外來人口個(gè)人要承擔(dān)城市生活成本，提升個(gè)人能力素質(zhì)成本，以及社會(huì)保障中需要個(gè)人承擔(dān)的支出。同時(shí)，要加快轉(zhuǎn)變觀念，在保障自身在農(nóng)村土地權(quán)益的前提下，積極盤活農(nóng)村資產(chǎn)，參與政府對城市安居成本和社會(huì)保障的成本分擔(dān)，盡可能減輕政府的壓力。

　　(三)構(gòu)建戶籍制度改革的法制保障機(jī)制

　　戶籍管理涉及社會(huì)秩序穩(wěn)定和社會(huì)關(guān)系調(diào)整，是一項(xiàng)政策規(guī)范性很強(qiáng)的工作，需要有相關(guān)法律法規(guī)的支撐。國家層面一直以來缺乏戶籍改革的規(guī)范性文件，僅有的幾個(gè)指導(dǎo)性意見也缺乏實(shí)踐可操作性，各地的戶籍改革實(shí)踐一直處于無法可依的狀態(tài)，有些政策甚至與現(xiàn)有的法律法規(guī)相抵觸。因此，當(dāng)務(wù)之急是要制定一部與相協(xié)調(diào)的《戶籍法》，為戶籍制度改革順利推進(jìn)保駕護(hù)航。此外，還需要調(diào)整和改革現(xiàn)有的各項(xiàng)社會(huì)領(lǐng)域的法律法規(guī)，從根本上有效剝離戶籍與福利。一是要調(diào)整完善《義務(wù)教育法》、《社會(huì)保障法》，以法律的形式保障城鄉(xiāng)居民平等享受社會(huì)福利保障和接受義務(wù)教育的權(quán)利;二是修改《勞動(dòng)法》、《土地法》，保障各類群體平等的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，逐步解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的土地問題;三是修改完善《選舉法》，不僅要保障外來人口的選舉和被選舉權(quán)，更要依法保障農(nóng)民群體的代表數(shù)量;四是要逐步清理中央和地方上不利于公民遷移自由、平等享有權(quán)利的法律法規(guī)和政策，為我國戶籍制度改革的順利進(jìn)行提供強(qiáng)有力法律保障。