黨的十八屆三中全會提出了完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本特權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。這就明確了國有企業(yè)今后的發(fā)展和改革的方向，面對新形勢下的發(fā)展和改革任務(wù)，我們必須進(jìn)一步全面深化海南省國資國企改革。

一、海南省國資國企的現(xiàn)狀及存在的突出問題
經(jīng)我們調(diào)研了解到，需要進(jìn)一步解決的國資國企管理體制機制問題和結(jié)構(gòu)性矛盾仍很多，突出表現(xiàn)在：
（一）體制上多頭監(jiān)管的問題依然存在，還有“走回頭路”。
2003年11月，海南省政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱海南省國資委）正式掛牌成立，確立了國資監(jiān)管新體制。以后的幾年時間里，省直各部門管理的國有企業(yè)統(tǒng)一清理移交省國資委集中監(jiān)管，結(jié)束了國資國企管理“九龍治水”的局面。但目前省屬國有企業(yè)監(jiān)管又分成了多個“塊塊”，國有資產(chǎn)多頭監(jiān)管風(fēng)起，除省國貿(mào)委監(jiān)管企業(yè)外，農(nóng)墾總局監(jiān)管農(nóng)墾系統(tǒng)企業(yè)，海南省經(jīng)營性國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室監(jiān)管文化企業(yè)，洋浦管委會、國際旅游島先行試驗區(qū)管委會分別監(jiān)管開發(fā)區(qū)企業(yè)，還有省交通廳監(jiān)管省交通控股公司，事業(yè)單位管理所辦企業(yè)（例如省地質(zhì)局下屬企業(yè)）等，有些企業(yè)是在省國資委監(jiān)管下完成整合重組后又劃轉(zhuǎn)給其他部門管理。其中只有省國資委作為省政府直屬特設(shè)機構(gòu)，建立起完整的統(tǒng)計評價、產(chǎn)權(quán)管理、財務(wù)監(jiān)督、業(yè)績考核、薪酬分配、國有資本經(jīng)營預(yù)算、公司治理等制度體系，實施專業(yè)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的監(jiān)管，而其他部門都不同程度的政企不分、政資不分，監(jiān)管規(guī)則各搞一套，有的甚至對企業(yè)無統(tǒng)計無考核，這就極易產(chǎn)生腐敗。迄今我省仍然未能全面統(tǒng)計省屬企業(yè)國有資產(chǎn)，造成家底不清。
（二）縣市國資監(jiān)管尚待明確責(zé)任主體和行為主體。
目前，除�？�、三亞依法成立市國資委代表政府履行出資人職責(zé)外，有8個縣市設(shè)立了獨立的國資監(jiān)管機構(gòu)，其余市縣國資機構(gòu)與財政局合署辦公或作為財政局內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但都未得到政府明確授權(quán)履行出資入職責(zé)，大多只是報表統(tǒng)計等工作，甚至統(tǒng)計也未能完全，造成國資監(jiān)管權(quán)責(zé)不清，范圍不明。
（三）國資監(jiān)管法規(guī)制度體系亟待完善。
1995年省人大出臺的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)國有資產(chǎn)條例》已不適應(yīng)當(dāng)前改革形勢，2004年省政府發(fā)布的關(guān)于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)處置的176、177號令（以下簡稱176、177號令）也要適時修改，2008年省政府發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)國資國企改革發(fā)展的若干意見》（瓊府［2008］75號）關(guān)于建立我省統(tǒng)一的經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的精神未能得到落實。因此需要通過政策法規(guī)的修訂完善，提高權(quán)威性，推動貫徹落實。
（四）國企改革與現(xiàn)代企業(yè)制度要求仍有較大差距。
一是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)太過單一。省屬重點監(jiān)管企業(yè)雖然都推行了公司制改造，但組織形式基本上都是國有獨資公司，或者是多個國有股東合資100％的全國資公司；二級及二級以下企業(yè)中，國有資本占實收資本比重平均超過80％。國有股“一股獨大”，企業(yè)內(nèi)部缺乏多元利益主體的制衡，現(xiàn)代企業(yè)制度難以真正建立。國有獨資公司占的比重過多，最終是政府承擔(dān)了無限責(zé)任，從某種意義上看企業(yè)改革任務(wù)還未完成。
二是上市運作受到制約。我省國有資本證券化率低，國有控股或參股的上市公司數(shù)量少，規(guī)模小，未能利用資本市場迅速做大做強企業(yè)，也沒有發(fā)揮好國有資本在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)和帶動作用。
三是法人治理結(jié)構(gòu)不完善。一半以上的一級企業(yè)尚未建立董事會，已建立董事會的企業(yè)董事會運作尚待規(guī)范，董事、監(jiān)事的選拔任用和考核評價機制還不完善，專職外部董事制度尚未建立，國資監(jiān)管機構(gòu)（出資人）、董事會和經(jīng)營管理層之間的關(guān)系需要進(jìn)一步理順，企業(yè)的投資決策和運營監(jiān)督科學(xué)化水平亟待提高。
四是企業(yè)經(jīng)營機制還不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求。企業(yè)經(jīng)營者的行政化管理色彩還依然存在，企業(yè)內(nèi)部三項制度改革還需要進(jìn)一步深化，缺少職業(yè)經(jīng)理人制度，市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成，特別是高端人才招聘難。人才能上能下能進(jìn)能出問題尚未根本解決。對高瑞人才的吸納和集聚能力不強。人才任用有觀念性障礙，缺失符合國企實際的人才評價機制。目前仍采取類同于黨政機關(guān)干部管理的考察、評價、激勵約束機制，導(dǎo)致對人才的評價受評價主體主觀影響較大，標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，結(jié)果難以保持客觀公正，與經(jīng)營管理業(yè)績相關(guān)程度較低等。
二、深化我省國資國企改革的建議
（一）完善國有資產(chǎn)管理體制，實行政企分開、政資分開和集中統(tǒng)一監(jiān)管。
堅持政企分開、政資分開、轉(zhuǎn)變政府職能的改革方向，貫徹黨的十八屆三中、四中全會的改革、依法治國新部署，借鑒外省先進(jìn)經(jīng)驗，修訂《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)國有資產(chǎn)條例》。確立我省經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。堅持適應(yīng)市場決定資源配置、服務(wù)發(fā)展混合所有制企業(yè)的取向，以“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”為基本要求，扎實推進(jìn)國資監(jiān)管體制機制改革。
一是建立完善統(tǒng)一監(jiān)管的體制制度框架。清理、修訂我省企業(yè)國有資產(chǎn)條例、政府規(guī)章和各部門有關(guān)規(guī)范性文件，將省國資委定位為我省經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對全省經(jīng)營性國有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國資基礎(chǔ)管理等重要職能。形成國資委??國有資本投資（基金、運營）公司??國有（獨資、控股、參股）企業(yè)的體制框架，實現(xiàn)國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，提高國有資本配置效率。在這一制度體系下，全省各級國有企業(yè)，不論規(guī)模、行業(yè)、隸屬、層級，必須納入規(guī)范的國有資產(chǎn)管理體系，落實資產(chǎn)統(tǒng)計、產(chǎn)權(quán)登記、業(yè)績考核、監(jiān)事會監(jiān)督等國有資產(chǎn)基礎(chǔ)監(jiān)管的全覆蓋。省國資委負(fù)責(zé)建立統(tǒng)一的省本級經(jīng)營性國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度，負(fù)責(zé)編制覆蓋全部省屬企業(yè)的省本級國有資本資產(chǎn)負(fù)債表，負(fù)責(zé)編制執(zhí)行并向省政府和省人大報告省本級國有資本經(jīng)營預(yù)算。省國有企業(yè)監(jiān)事會辦公室代表省政府對重要的省屬企業(yè)統(tǒng)一派出監(jiān)事會。
二是不斷完善、有效監(jiān)管的組織體系。各市、縣、自治縣和省級重點開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，明確本級國有資產(chǎn)監(jiān)管的行為主體和責(zé)任主體，做到資產(chǎn)不遺漏、監(jiān)管合規(guī)則、問責(zé)有對象。
三是國資監(jiān)管機構(gòu)要在法律法規(guī)的框架內(nèi)，由管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，以全面開展國有產(chǎn)權(quán)清理、登記工作為切入點，以管控國有資本的進(jìn)退和保值增值，改革國有資本配置體制，按照管準(zhǔn)、管少、管好、管活的原則，梳理確定負(fù)面清單，進(jìn)一步明確界定國資監(jiān)管機構(gòu)與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步減少審批事項，賦予企業(yè)充分的經(jīng)營自主權(quán)，讓企業(yè)市場主體、自主經(jīng)營的權(quán)力得到真正落實。
四是對國有企業(yè)實施分類分層監(jiān)管。根據(jù)國有獨資或國有控股公司的戰(zhàn)略定位、目標(biāo)導(dǎo)向、任務(wù)屬性和發(fā)展階段，將國有企業(yè)分為功能、保障、競爭三大類，并從經(jīng)營目標(biāo)、績效考核、薪酬分配、管控模式等方面實行以責(zé)任為導(dǎo)向的差異化、個性化監(jiān)管。以實現(xiàn)省委、省政府戰(zhàn)略意圖，完成政府重大部署、重大項目為目標(biāo)的功能類企業(yè)，主要以任務(wù)為導(dǎo)向，落實明確的責(zé)任目標(biāo)，按市場方式運作，實現(xiàn)完成任務(wù)與企業(yè)持續(xù)發(fā)展的有機平衡；以提供公共產(chǎn)品保障和服務(wù)為責(zé)任的保障類企業(yè)，實行社會效益優(yōu)先，通過建立合理的公共產(chǎn)品定價機制和政府購買服務(wù)、政府補貼制度，并引入社會評價，提高企業(yè)資源配置效率和公共服務(wù)能力；以產(chǎn)業(yè)經(jīng)營為主的競爭類企業(yè)，以市場為導(dǎo)向，以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，兼顧社會效益，努力通過市場運營做大做強。
（二）完善現(xiàn)代企業(yè)制度，激發(fā)企業(yè)的活力。
一是完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。完善企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的授權(quán)經(jīng)營管理體制，為更好發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)奠定體制基礎(chǔ)。按照《公司法》規(guī)定和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，從規(guī)范制訂公司章程入手，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成權(quán)責(zé)明確、制衡有效、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的公司治理機制。建立以外部董事占多數(shù)的董事會，規(guī)范董事會運作，優(yōu)化公司內(nèi)部決策程序，從制度上保障董事會在法人治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮決策中樞作用。在選聘和考核經(jīng)理人、投資決策等方面支持董事會依法行權(quán)，并將目前的企業(yè)高管任免權(quán)交給董事會，這不僅是適應(yīng)非國有產(chǎn)權(quán)所有者的訴求，而且也實現(xiàn)了高管的能上能下，薪酬能增能減。同時健全企業(yè)法律風(fēng)險防范制度，建立容錯、糾錯機制。
二是健全國有企業(yè)的激勵機制。指導(dǎo)企業(yè)深化內(nèi)部改革。建立職務(wù)升降、人員進(jìn)出的市場化公開平等競爭機制。推行全員績效考核，實行收入分配與經(jīng)濟(jì)效益相掛鉤、與市場相接軌并合理體現(xiàn)行業(yè)差異。以市場為導(dǎo)向、以績效、以同行業(yè)同規(guī)模為對標(biāo)，規(guī)范國有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費、業(yè)務(wù)消費，使職業(yè)風(fēng)險責(zé)任與薪酬待遇相匹配。對有突出貢獻(xiàn)的優(yōu)秀管理者、技術(shù)骨干、勞動模范等，試行期權(quán)紅權(quán)、收益提成、技術(shù)折股等中長期激勵方式。功能類和公共服務(wù)類企業(yè)根據(jù)完成重大任務(wù)的績效考核，實行專項獎勵。
三是強化國有企業(yè)經(jīng)營投資約束和責(zé)任追究。推進(jìn)國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算等重大信息公開，完善國有資本績效評價，開展投資項目后評估，強化企業(yè)負(fù)責(zé)人任期考核和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，落實責(zé)任追究機制。
（三）加快資源資產(chǎn)資本化進(jìn)程，全面推進(jìn)國有企業(yè)改革重組。
要按照國有企業(yè)的功能定位，以省委省政府的重大工作部署和重大發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向，按照實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)掌控戰(zhàn)略基點，增強地方經(jīng)濟(jì)競爭力的戰(zhàn)略選擇，加快資產(chǎn)資源集中投放，集中布局，集約使用。圍繞企業(yè)主業(yè)，在全省范圍內(nèi)，加大力度對港口、岸線、島嶼、海域、土地、礦產(chǎn)、森林、景區(qū)等戰(zhàn)略性資源以及水務(wù)、環(huán)保、生態(tài)等公共產(chǎn)品資源進(jìn)行整合。特別是要排除障礙，加速資源、資產(chǎn)資本化進(jìn)程，以資本為紐帶，培育集約化經(jīng)營、規(guī)模化發(fā)展、市場化運作的海南特色優(yōu)勢大企業(yè)大集團(tuán)。
（四）鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，實施交叉持股。
按照市場決定資源配置的原則，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是今后全面深化國資國企改革重大方向和主要抓手，是放大國有經(jīng)濟(jì)影響力、帶動力，提高經(jīng)濟(jì)和企業(yè)活力的有效途徑。前些年，省委、省政府在推動混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，積累了成功的實踐經(jīng)驗。海航集團(tuán)、海南礦業(yè)股份有限公司、海馬汽車有限公司都是成功的范例。我們要著力構(gòu)建一個與利益相關(guān)者共贏發(fā)展的機制，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合作共贏。要積極向包括民間資本在內(nèi)的其他資本打開大門，促使國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)在更大范圍、更廣領(lǐng)域交叉持股、共同投資。特別是要尊重職工企業(yè)主人翁、企業(yè)改革的主體地位，充分調(diào)動職工參與改革改制的主動性、積極性和創(chuàng)造性，讓改革發(fā)展成果惠及職工。今后，要在五個方面扎實推進(jìn)：一是引進(jìn)民間資本參與海汽集團(tuán)、海建集團(tuán)、路橋公司、南海漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營型國有企業(yè)改制重組，以及下屬企業(yè)的股權(quán)多元化改革改組，通過各種途徑，引進(jìn)有資金、有技術(shù)、有市場、有品牌的各類投資者參股或控股。二是向民間資本開放重點項目投資。三是加快推進(jìn)海南礦業(yè)、海汽集團(tuán)等企業(yè)上市，選擇一批在運輸、建筑、能源、旅游、海洋產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢領(lǐng)域的國有企業(yè)進(jìn)行股份制改造，創(chuàng)造條件推進(jìn)整體上市或核心業(yè)務(wù)上市。四是探索運用股權(quán)基金、積極引入股權(quán)投資基金參與國有企業(yè)改制上市、重組并購。允許國有資本與創(chuàng)業(yè)投資基金會、產(chǎn)業(yè)基金、政府引導(dǎo)基金等各類資本共同設(shè)立股權(quán)投資基金，探索運用有限合伙制的企業(yè)組織形式。五是探索混合所有制企業(yè)員工持股，允許管理層、技術(shù)骨干持股。允許專利、技術(shù)、管理等要素作價入股。