全國(guó)兩會(huì)關(guān)于環(huán)保相關(guān)提案最新政策解讀

隨著史上最嚴(yán)環(huán)保法的出臺(tái)，大氣污染防治法已經(jīng)修訂完成，水污染防治法也到了修訂出臺(tái)前夕，土壤污染防治法的相關(guān)起草工作進(jìn)入加快推進(jìn)期。同時(shí)，近年來(lái)，大氣、水、土壤等領(lǐng)域的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)也在不斷修訂完善，一套較為完整的環(huán)保法律體系框架正在快速搭建。

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法情況如何，怎樣加強(qiáng)各領(lǐng)域法律之間的協(xié)調(diào)?針對(duì)這些問(wèn)題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD)記者專(zhuān)訪了全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅。

環(huán)保領(lǐng)域法律銜接不暢

NBD：您如何看待目前環(huán)保領(lǐng)域的整個(gè)法律體系?

呂忠梅：從立法的總量上來(lái)看，環(huán)境保護(hù)的立法是走在快車(chē)道上。

一是立法的數(shù)量比較多。從1979年制定了中國(guó)的第一部《環(huán)境保護(hù)法》，至今，已有30部左右的環(huán)境與資源保護(hù)相關(guān)的立法;二是修訂的頻次比較高。很多的法律都是經(jīng)過(guò)了幾次修訂，如《大氣污染防治法》就經(jīng)歷了3次修訂。

但在環(huán)境立法數(shù)量快速增長(zhǎng)的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。

《環(huán)境保護(hù)法》在2014年修訂的時(shí)候，當(dāng)時(shí)已被確立為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，從理論上講應(yīng)該有統(tǒng)領(lǐng)其他法律的地位或效力。但從立法效力來(lái)講，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的法律是基本法，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律為普通法，而《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的普通法律。

從立法效力等級(jí)上看，《環(huán)境保護(hù)法》嚴(yán)格說(shuō)難以歸類(lèi)于基本法，它與《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《噪聲污染防治法》具有同等效力。但《環(huán)境保護(hù)法(修訂案)》的立法說(shuō)明中說(shuō)它具有基礎(chǔ)性的地位。

因此，新環(huán)保法實(shí)施后，多部單行法律修訂時(shí)，必然會(huì)遭遇尷尬。問(wèn)題就在于，各單行法在修訂時(shí)，如何處理與《環(huán)境保護(hù)法》之間的關(guān)系?是照搬《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容還是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》做出實(shí)施性制度安排?與環(huán)保法是銜接關(guān)系還是補(bǔ)充關(guān)系?

NBD：這是否會(huì)造成環(huán)保領(lǐng)域法律之間的銜接不暢等問(wèn)題?

呂忠梅：正是這種分散式立法模式，造成了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律之間的相互重疊與沖突。

大氣法、水法、土法、固廢法、噪聲法等，分別都是從單個(gè)的環(huán)境要素去考慮制定的。當(dāng)然，每一個(gè)要素都有自己的特殊性，但同時(shí)需要注意的是，要素之間都是有聯(lián)系的。

比如，土壤污染來(lái)自于大氣、水。土壤里面污染物經(jīng)過(guò)揮發(fā)，會(huì)進(jìn)入大氣;通過(guò)水土流失會(huì)進(jìn)入水，這是一個(gè)循環(huán)的系統(tǒng)。而這些平行的法律，相互之間的銜接與協(xié)調(diào)存在問(wèn)題。

《大氣污染防治法》規(guī)定了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，考慮的是給人的呼吸帶來(lái)的傷害。而土壤污染的標(biāo)準(zhǔn)，考慮的是通過(guò)食物攝入給人體帶來(lái)的損害，進(jìn)而制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。這兩者是不同的。但是，如果一旦土壤中的污染物是來(lái)自于大氣或者水，單個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)就很難使用。并且，標(biāo)準(zhǔn)制度上的斷裂、空白或者沖突，也給執(zhí)法帶來(lái)了很多問(wèn)題。

NBD：對(duì)于目前存在標(biāo)準(zhǔn)制度上的斷裂、空白或者沖突，該如何解決?

呂忠梅：需要用一種立法的技術(shù)，實(shí)現(xiàn)法律之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這種立法上的技術(shù)，叫做法典的編纂，即編纂環(huán)境法典。編纂過(guò)程不是匯編，而是要以一定的立法原則為指引，把所有法律制度之間的邏輯聯(lián)系厘清后，通過(guò)技術(shù)性的安排，讓這些法律相互之間能夠形成一個(gè)完整的體系。

一方面，環(huán)境法典能夠較好地滿(mǎn)足環(huán)境保護(hù)工作對(duì)法律制度的整體性、系統(tǒng)性的需求;另一方面，通過(guò)環(huán)境法典的編纂可以系統(tǒng)解決現(xiàn)行環(huán)境立法存在的重復(fù)、沖突、遺漏、滯后等問(wèn)題，并通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法的方式，扭轉(zhuǎn)環(huán)境立法部門(mén)化的趨勢(shì)。

為此，我建議將環(huán)境法典編纂列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃，并適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)的研究論證工作，待條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議。