2019年全國兩會(huì)提案關(guān)于土地改革的相關(guān)話題新聞?wù)��?/h1> 更新：2023-09-17 13:02:09 高考升學(xué)網(wǎng)

全國兩會(huì)提案關(guān)于土地改革的相關(guān)話題新聞?wù)��?/p>

全國兩會(huì)即中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議和中國人民政治協(xié)商會(huì)議第十三屆全國委員會(huì)第二次會(huì)議。十三屆全國人大二次會(huì)議將于3月5日在京召開，全國政協(xié)十三屆二次會(huì)議3月3日在北京召開。兩會(huì)涉及社會(huì)發(fā)展各個(gè)層面的議題，是廣大選民表達(dá)意見要求的好機(jī)會(huì)。每年兩會(huì)，政府都要回顧一年來的工作，再報(bào)告下一年的重點(diǎn)政策，這些政策可能對(duì)老百姓姓產(chǎn)生重大影響。那么全國兩會(huì)都有哪些熱點(diǎn)提案呢？本文小編整理了土地改革信息，僅供參考！

全國兩會(huì)提案：關(guān)于養(yǎng)老金上調(diào)

全國兩會(huì)提案：關(guān)于減稅降費(fèi)

全國兩會(huì)關(guān)提案：于房產(chǎn)稅

全國兩會(huì)提案：關(guān)于退休漲工資

全國兩會(huì)提案：關(guān)于國企下崗職工

全國兩會(huì)提案：關(guān)于鄉(xiāng)村醫(yī)生

全國兩會(huì)提案：關(guān)于教師工資

全國兩會(huì)提案：關(guān)于房價(jià)

全國兩會(huì)提案：關(guān)于退役軍人士兵

全國兩會(huì)提案：關(guān)于教育話題

全國兩會(huì)提案：關(guān)于降低社保費(fèi)率

全國兩會(huì)提案：關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)

兩會(huì)期間，《清華金融評(píng)論》專訪了全國人大代表、民進(jìn)中央常委、民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授，對(duì)他提出的議案與建議做了詳細(xì)闡述。蔡繼明梳理了現(xiàn)行《土地管理法》存在的八大弊端，建議應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍，允許城市的土地保留集體所有權(quán)、明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體、明確農(nóng)村集體土地與國有土地同地同權(quán)同價(jià)，同時(shí)增加農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)。

蔡繼明表示，《土地管理法》修改應(yīng)堅(jiān)持幾個(gè)原則：一是城市國有與農(nóng)村集體所有的土地同地同權(quán)同價(jià)對(duì)兩種土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)給予同等保護(hù)；二是國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農(nóng)村集體的土地并給予合理補(bǔ)償；三是出于非公共利益的建設(shè)需要，可以使用農(nóng)村集體土地；四是在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)（包括農(nóng)地和宅基地）進(jìn)入市場。

去年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》強(qiáng)調(diào)“以推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)”，蔡繼明建議應(yīng)將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)放在農(nóng)村集體包括土地在內(nèi)的資源性資產(chǎn)上。他并建議，有關(guān)農(nóng)村土地改革，還應(yīng)該擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)與農(nóng)村集體土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。

“允許農(nóng)村宅基地入市，城中村小產(chǎn)權(quán)房自然合法化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就不必通過政府征地來實(shí)現(xiàn)，完全可以在集體土地所有制內(nèi)部推進(jìn)城中村改造也可以繞開高成本征地環(huán)節(jié)，在符合城市規(guī)劃的前提下由農(nóng)民和開發(fā)商通過市場自由協(xié)商解決�！辈汤^明建議。

“且進(jìn)一步深化農(nóng)地承包制改革，隨著工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間、城市之間、鄉(xiāng)村之間的人口流動(dòng)會(huì)愈加頻繁，規(guī)模也會(huì)越來越大，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革和發(fā)展方向應(yīng)該是開放的，既要允許原有的成員進(jìn)城落戶之后通過轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)而放棄其成員權(quán)，也要允許外來的人口通過接入承包權(quán)獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)�！�

蔡繼明并建議取消對(duì)大城市人口規(guī)模限制，他表示，推進(jìn)以人為本的新型城市化，特別是是加快農(nóng)民工和“鎮(zhèn)民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20-30年中保持我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。因此應(yīng)以大城市（群）為主體形態(tài)推進(jìn)新型城市化。其中，特大和超大城市是城市群的核心。

他說：“大城市不凸起，中小城市上不來，城市群就沒有競爭力”。

今年兩會(huì)上，國土資源部部長姜大明表示目前國土資源部已同有關(guān)部門一起起草了土地管理法修正案的送審稿，您一直都在關(guān)注土地制度改革，今年也提出了修改《土地管理法》的議案，并梳理了現(xiàn)行《土地管理法》存在的八大弊端，在您看來，這些弊端對(duì)于目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展有怎樣的影響和危害？

蔡繼明：目前，原有《土地管理法》已經(jīng)不合時(shí)宜，比如農(nóng)村集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)制度不平等，使集體土地不能參與工業(yè)化、城市化建設(shè)，分享工業(yè)化、城市化利益，損害農(nóng)民權(quán)益；且農(nóng)村宅基地沒有處分權(quán)，不能流動(dòng)，造成大量“空心村”，土地閑置；農(nóng)民工不能市民化，在城里掙了錢還要回村建房，使村莊用地不減反增。還存在地方政府按原農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)值低價(jià)征收集體土地的情況，拿走了幾乎全部土地增值收益（2003至2012年總計(jì)約7萬億），造成60%失地農(nóng)民貧困化。

另外，強(qiáng)征強(qiáng)拆造成嚴(yán)重的官民矛盾和社會(huì)沖突； “土地財(cái)政”激發(fā)了地方政府投資熱、借債熱、開發(fā)區(qū)熱，造成幾十座空城、鬼城，滋長了權(quán)力尋租、權(quán)錢交易、土地腐�。挥行┑胤较逻_(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)與地方實(shí)際需求脫節(jié)，不是使項(xiàng)目難以上馬，便是制造違法用地，降低資源配置效率。

目前，三分之一的建設(shè)用地指標(biāo)給地方劃撥使用，不需繳出讓金，助長地方政府大廈、大馬路、大廣場、大學(xué)城等形象工程建設(shè)，浪費(fèi)土地；另外，還存在地方政府為爭奪項(xiàng)目，廉價(jià)出讓工業(yè)用地，對(duì)房地產(chǎn)用地則限量供應(yīng)、招拍掛出讓的情況。這種賤賣工業(yè)用地、貴賣房地產(chǎn)用地的結(jié)果，使過多的土地配置給了工業(yè)，造成工業(yè)用地粗放利用；而房地產(chǎn)行業(yè)則用地緊缺，地價(jià)房價(jià)高漲，農(nóng)民工和城鎮(zhèn)低收入居民住不起房，阻礙人口城市化進(jìn)程。

2015年官方公布的城鎮(zhèn)化率是56.1%，但其中至少包含了2億多雖然在城鎮(zhèn)務(wù)工6個(gè)月以上但并沒有完全享受城市居民福利的農(nóng)民工以及生活在2萬小城鎮(zhèn)的2億多鎮(zhèn)民，這不僅造成農(nóng)村6100萬留守兒童及數(shù)千萬留守婦女和留守老人，從而形成嚴(yán)重的社會(huì)問題，而且難以真正啟動(dòng)國內(nèi)消費(fèi)需求，影響四化協(xié)調(diào)發(fā)展。

這些都是因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā酚行�條款已經(jīng)不合時(shí)宜而造成的亂象？那么在您看來，要修改《土地管理法》，具體應(yīng)該怎么來修改？

蔡繼明：修改《土地管理法》是需要有依據(jù)的。根據(jù)我國《憲法》、《物權(quán)法》、以及中共十八大以來國務(wù)院有關(guān)土地制度改革的各項(xiàng)決定和意見，可以總結(jié)出具體的原則和依據(jù)。

比如根據(jù)憲法的相關(guān)原則，政府征地行為唯一的法理基礎(chǔ)是“公共利益”，出于非公共利益的需要而占用農(nóng)民集體土地就不能采取征收的方式，而應(yīng)該允許農(nóng)村集體土地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場并依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

而根據(jù)《物權(quán)法》中“國家實(shí)行，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利�！钡囊�(guī)定，農(nóng)村集體土地應(yīng)該與城市國有土地同地同權(quán)同價(jià)。同時(shí)，中共十八大以來，國務(wù)院出臺(tái)了多項(xiàng)有關(guān)土地制度改革的各項(xiàng)決定和意見。這些均是修改《土地管理法》的依據(jù)。

包括十八大報(bào)告中提出的“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)；改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。”

十八屆三中全會(huì)決定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)等。2015年國務(wù)院出臺(tái)意見，要求完善土地征收制度、建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，并建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制等。

同年10月，中共十八屆五中全會(huì)要求優(yōu)化勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置，完善市場評(píng)價(jià)要素貢獻(xiàn)并按貢獻(xiàn)分配的機(jī)制。國務(wù)院并于11月出臺(tái)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，2016年出臺(tái)《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》和《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》等。

根據(jù)這些決定，《土地管理法》修改應(yīng)堅(jiān)持幾個(gè)原則：一是城市國有與農(nóng)村集體所有的土地同地同權(quán)同價(jià)對(duì)兩種土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)給予同等保護(hù)；二是國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農(nóng)村集體的土地并給予合理補(bǔ)償；三是出于非公共利益的建設(shè)需要，可以使用農(nóng)村集體土地；四是在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)（包括農(nóng)地和宅基地）進(jìn)入市場。

對(duì)于《土地管理法》的具體修改建議，您的建議是？

蔡繼明：首先，需要嚴(yán)格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將第二條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！备臑椤皣�家為了公共利益的需要，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和城市國有土地的使用權(quán)可以依法征收或征用（或收回）并給予合理補(bǔ)償�！�

其次，應(yīng)允許城市的土地保留集體所有權(quán)。將第八條“城市市區(qū)的土地屬于國家所有�！备臑椤霸�城市市區(qū)的土地屬于國家所有，新增城市市區(qū)的土地如果是出于非公共利益的需要，可以保留農(nóng)民集體所有。”有關(guān)公共利益需要的規(guī)定，可參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。也可以用排除法，明確列出屬于公共利益的商業(yè)利益需要（如商品住宅建設(shè)、工業(yè)及園區(qū)建設(shè)、金融、商業(yè)、娛樂、體育、文化等產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)等）的土地不得由政府征收、征用或收回使用權(quán)。

再次，需要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體�！锻恋毓芾矸ā返诙�條規(guī)定了國有土地所有權(quán)的行使主體：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。而第十條只是規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理，沒有確定集體土地所有權(quán)的行使主體。為了與國有土地所有權(quán)行使主體的確定相對(duì)應(yīng)，建議將第十條改為：農(nóng)民集體所有的土地由村民委員會(huì)代表全體農(nóng)民行使所有權(quán)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理，沒有村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村委會(huì)經(jīng)營管理。

然后，應(yīng)明確出于非公共利益的需要搞建設(shè)，可以使用農(nóng)村集體土地。建議將第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”修改為：

“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，通過市場交易獲得農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城市國有土地使用權(quán)（包括國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓）�！�

另外，需要明確農(nóng)村集體土地與國有土地同地同權(quán)同價(jià)。建議將第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外�！毙薷臑椤稗r(nóng)民集體所有的土地（包括建設(shè)用地（含宅基地）和農(nóng)地）的使用權(quán)，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的條件下可以和國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，滿足城鄉(xiāng)建設(shè)中非公益性用地需要。

最后，在現(xiàn)行《土地管理法》中，應(yīng)增設(shè)一章，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)。內(nèi)容應(yīng)包括：我國國有土地作為建設(shè)用地使用權(quán)，在法律上有明確的界定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下與城市國有建設(shè)用地使用權(quán)具有同等的權(quán)利；農(nóng)村集體建設(shè)用地可用于工業(yè)和商業(yè)（包括房地產(chǎn)商品住宅）開發(fā)；農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)可以繼承、轉(zhuǎn)讓、入股、出租、抵押，農(nóng)民的住房連同宅基地可以出租和出讓給農(nóng)村集體所有制成員以外的人員；農(nóng)村集體耕地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下可以轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并直接進(jìn)入市場；允許農(nóng)村集體之間在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進(jìn)行建設(shè)用地增減掛鉤，除非自愿，政府不得把增減掛鉤的指標(biāo)變成征地指標(biāo)；城中村的改造可以在符合城市規(guī)劃的前提下保留集體土地所有制性質(zhì)不變。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)擴(kuò)大至農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)

去年12月份，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》強(qiáng)調(diào)“以推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)”，農(nóng)村集體資產(chǎn)包括土地，在您看來，這其中土地資產(chǎn)大約有多少？應(yīng)該如何來改革？

蔡繼明：根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組估計(jì)，農(nóng)村127萬億凈資產(chǎn)中，土地資產(chǎn)88.81萬億，占了近70%，因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)應(yīng)放在農(nóng)村集體包括土地在內(nèi)的資源性資產(chǎn)上。事實(shí)上，所謂農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)中“用于經(jīng)營的房屋、建筑物、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)等”，都是附著在土地上的，其產(chǎn)權(quán)制度的改革亦離不開資源性資產(chǎn)即土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。

不僅如此，《意見》只強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”，而很多農(nóng)村已經(jīng)實(shí)行了土地股份合作制，在確權(quán)登記頒證過程中，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份是以確權(quán)確股但不確地的方式實(shí)現(xiàn)的。所以，建議中央將股份合作制改革擴(kuò)大到農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)。

同時(shí)，《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的修改應(yīng)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有者的代表到底是由村委會(huì)還是由村集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)，同時(shí)還需要明確村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，有關(guān)村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)的權(quán)能的界定，需要在上述相關(guān)法律的修改中統(tǒng)一起來。

建議擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

自2015年2月全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在33個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行土地制度改革試點(diǎn)以來，征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度改革的試點(diǎn)已經(jīng)有很大進(jìn)展，但是相比較最近中央批準(zhǔn)把土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革擴(kuò)大到現(xiàn)有33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，宅基地制度改革仍維持在原15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，在您看來，“三塊地”改革的關(guān)鍵是什么？其試點(diǎn)是否會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大？

蔡繼明：“三塊地”改革試點(diǎn)，關(guān)鍵是在縮小征地范圍的同時(shí)允許農(nóng)村宅基地入市。目前，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的2倍，大量宅基地閑置，特別是隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶，大量農(nóng)村住宅和宅基地閑置，很多村成為空心村。

目前，“三塊地”改革試點(diǎn)，只允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)村宅基地只能在集體所有制成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地只占10%，僅靠這么少量的農(nóng)地入市，根本不足以構(gòu)建競爭有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體所有制成員之外流轉(zhuǎn)，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權(quán)可以通過抵押擔(dān)保、出租轉(zhuǎn)讓以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進(jìn)入市場，那么城鎮(zhèn)建設(shè)用地就可以增加70%以上，從而不僅會(huì)拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的渠道，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約使用，而且會(huì)有效地遏制城鎮(zhèn)房價(jià)的增長，有助于農(nóng)民工進(jìn)城落戶，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

看來農(nóng)村宅基地入市是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的需要，若擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，推動(dòng)其入市，有哪些是最需要注意的方面？

蔡繼明：首先，應(yīng)該堅(jiān)持城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)同地同權(quán)同價(jià)。其次，要賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)完整的物權(quán)權(quán)能。最近，辦公廳、國務(wù)院辦公廳又頒布了《關(guān)于完善保護(hù)產(chǎn)權(quán)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。因此，農(nóng)民宅基地使用權(quán)理應(yīng)具有與城市國有宅基地同等的權(quán)能，應(yīng)允許農(nóng)村居民的住房連同集體宅基地使用權(quán)出租、抵押并轉(zhuǎn)讓給城市居民。

其實(shí)我們比較擔(dān)心，如果宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，會(huì)不會(huì)因?yàn)樘幱谙鄬?duì)弱勢(shì)地位的農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益受到損害？有一些農(nóng)民也怕“肥水流到了外人的田里”。

蔡繼明：農(nóng)村宅基地是集體財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種福利，“肥水不流外人田”來限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)顯然是站不住腳的，因?yàn)檗r(nóng)村宅基地所有權(quán)是集體的，但使用權(quán)是農(nóng)民個(gè)人的，作為我國《物權(quán)法》所保護(hù)的用益物權(quán)，農(nóng)民有權(quán)出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租用宅基地建房，是有償有期、兩廂情愿、共享共贏的，是農(nóng)民土地權(quán)益在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，是農(nóng)民獲得唯一財(cái)產(chǎn)收入的渠道，不僅對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)沒有任何侵害，反而有利于改善城鄉(xiāng)居民收入分配關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。

允許農(nóng)村宅基地入市，城中村小產(chǎn)權(quán)房自然合法化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就不必通過政府征地來實(shí)現(xiàn)，完全可以在集體土地所有制內(nèi)部推進(jìn)城中村改造也可以繞開高成本征地環(huán)節(jié)，在符合城市規(guī)劃的前提下由農(nóng)民和開發(fā)商通過市場自由協(xié)商解決。

建議擴(kuò)大農(nóng)村集體土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

有關(guān)農(nóng)村土地改革，我們還需要關(guān)注農(nóng)村集體土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，最近和國務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出，在農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，實(shí)行集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，您如何評(píng)價(jià)“三權(quán)分置”？

蔡繼明：我們需要分析“三權(quán)分置”的正負(fù)效應(yīng)，它順應(yīng)了廣大農(nóng)民特別是大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿和繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求，有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。但是，“意見”在強(qiáng)調(diào)放活“經(jīng)營權(quán)”的同時(shí)，又嚴(yán)格限定農(nóng)地承包權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)成員內(nèi)部發(fā)包和流轉(zhuǎn)，這恐怕又會(huì)在一定程度上影響土地規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)此，您有怎樣的建議？

蔡繼明：建議進(jìn)一步深化農(nóng)地承包制改革。首先，政府不能強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)或放棄農(nóng)地承包權(quán)，應(yīng)該探索建立進(jìn)城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機(jī)制，從而鼓勵(lì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向大中城市集中。其次，政府也不能限制農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶和遷徙定居，傳統(tǒng)的村落有的興盛，有的衰亡，彼此之間的合并重組已經(jīng)不可避免，由此必然要求農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)跨越原集體經(jīng)濟(jì)組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權(quán)也難免會(huì)發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)移和重組。農(nóng)地制度的安排應(yīng)該順應(yīng)這一城鄉(xiāng)關(guān)系變革和農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)變革的歷史潮流，而不能成為阻礙這場變革的桎梏。

最后，隨著工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間、城市之間、鄉(xiāng)村之間的人口流動(dòng)會(huì)愈加頻繁，規(guī)模也會(huì)越來越大，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革和發(fā)展方向應(yīng)該是開放的，既要允許原有的成員進(jìn)城落戶之后通過轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)而放棄其成員權(quán)，也要允許外來的人口通過接入承包權(quán)獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。特別是在農(nóng)村集體資產(chǎn)（包括土地）股份化之后，農(nóng)民初始獲得的集體資產(chǎn)的股份完全可以自由轉(zhuǎn)讓給任何單位和個(gè)人。

建議取消對(duì)大城市人口規(guī)模限制

說到這里，想到您今年兩會(huì)還有一個(gè)建議，是關(guān)于取消對(duì)大城市人口規(guī)模限制的建議，這與我們?nèi)缃翊蟪鞘袊?yán)格限制人口的政策方針完全相反？能否講講您的考慮？

蔡繼明：是的，目前我國目前仍處在城市化快速發(fā)展時(shí)期，雖然按常住人口計(jì)算的2015年城市化水平已達(dá)到56.1%，但按戶籍人口計(jì)算的城市化率只有39.9%，這其中不僅包含了2.2億被計(jì)入城鎮(zhèn)常住人口的半城市化的農(nóng)民工及其家屬，而且包含了約2億居住在小城鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)民”。推進(jìn)以人為本的新型城市化，特別是是加快農(nóng)民工和“鎮(zhèn)民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20-30年中保持我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

然而，新型城市化戰(zhàn)略應(yīng)選擇什么樣的人口布局，是以大城市（群）為主體，還是以中小城市和城鎮(zhèn)為主體？這個(gè)問題不僅在學(xué)界存在爭議，即使是官方文件也有不同的提法。我建議贊成以大城市（群）為主體形態(tài)推進(jìn)新型城市化。其中，特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不凸起，中小城市上不來，城市群就沒有競爭力”。

為什么要優(yōu)先發(fā)展特大和超大城市？

蔡繼明：首先，大城市比中小城市和城鎮(zhèn)具有更大的聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、公共服務(wù)等成本會(huì)因?yàn)槌鞘幸?guī)模的擴(kuò)大而攤薄，聚集在大城市中的個(gè)人、企事業(yè)單位乃至整個(gè)社會(huì)都將因相互之間的正外部性而從中受益。

其次，與國際相比，我國特大和超大城市數(shù)量明顯偏少。再次，在城市化中后期，人口向大城市（群）集聚是普遍國際現(xiàn)象，特大和超大城市理應(yīng)繼續(xù)大力吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為全國的新型城市化戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)。并且從人口密度和經(jīng)濟(jì)承載力看，我國超大城市仍有較大發(fā)展空間。

但是大城市人太多會(huì)有很多大城市病，目前已經(jīng)有所顯現(xiàn)。比如北京的霧霾、交通擁堵等。

蔡繼明：大城市病的主要原因在于城市規(guī)劃和治理。北京核心區(qū)人口確實(shí)過密，需要嚴(yán)格控制。且北京、上海等大城市交通擁堵的主要原因是軌道交通建設(shè)滯后。說個(gè)簡單的數(shù)字，日本東京圈民用汽車1413萬輛，遠(yuǎn)高于北京的535萬輛和上海的282萬輛。東京圈沒有通過購車搖號(hào)、單雙號(hào)限行等行政手段限制汽車購買和使用，而是通過大力發(fā)展軌道交通、并在核心區(qū)域收取高額停車費(fèi)來降低汽車使用。而空氣污染更多是區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)保治理問題。

因此，我國新型城市化要以大城市（群）為依托，以城市群的形態(tài)推進(jìn)新型城市化，取消超大城市人口總量控制政策。因此強(qiáng)行控制人口的做法，一方面與強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定性作用相違背，另一方面也不利于廣大人民分享大城市發(fā)展的好處。

因此，特大、超大城市的積分落戶政策應(yīng)著眼于調(diào)整人口分布，而不應(yīng)成為控制人口總量的手段。城市化率是一個(gè)全國性的概念，特大和超大城市不能僅僅滿足于本地區(qū)的城市化水平，而應(yīng)根據(jù)其資源稟賦，繼續(xù)吸納更多的外來人口，為全國新型城市化戰(zhàn)略做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。并根據(jù)常住人口增長分配新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展。