以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制在我國二十多年農(nóng)村改革取得了巨大成就，這項制度既適應傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，仍具有旺盛的生命力，適合我國的實際情況和生產(chǎn)力發(fā)展水平，必須長期堅持�！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》就是為了穩(wěn)定和完善這種體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)憲法制定下來的法規(guī)。

一、承包經(jīng)營糾紛處理規(guī)則

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)發(fā)包方上報的審核報告，結(jié)合有關(guān)土地承包法律政策、工作方案，指導發(fā)包方制定具體措施，在不違背法律政策的前提下，區(qū)別不同情況，通過民主協(xié)商，妥善解決土地承包糾紛問題。

對個別村部分群眾要求調(diào)地的，應當慎重把握、妥善處理。對符合法定情形，需要個別調(diào)整的，應當履行法定審批程序。

權(quán)屬爭議未解決的，不進行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。

二、法律政策依據(jù)

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五十一條：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決�！薄爱斒氯瞬辉竻f(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴�！�

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第三條：“發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的，當事人可以自行和解，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解。”

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第四條：“當事人和解、調(diào)解不成或者不愿和解、調(diào)解的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”

《土地登記辦法》第十八條：“有下列情形之一的，不予登記：（一）土地權(quán)屬有爭議的……”

《農(nóng)業(yè)部關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的意見》第四條第（四）項：“妥善解決突出問題。對試點工作中遇到的問題按照保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實、分類處置的原則依法妥善解決。要組織力量對土地承包問題進行摸底排查，妥善解決可能影響登記工作順利開展的突出問題。法律政策有明確規(guī)定的，要嚴格執(zhí)行；沒有明確規(guī)定的，要依照法律政策基本精神，結(jié)合當?shù)貙嶋H作出具體規(guī)定。要引導當事人依法理性地反映和解決土地承包經(jīng)營糾紛，通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解。”

《農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、財政部、國土部、國務院法制辦、國家檔案局關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》第三條第（三）項：“堅持依法依規(guī)有序操作。按照物權(quán)法法定精神，嚴格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，按照農(nóng)業(yè)部制發(fā)的相關(guān)規(guī)范和標準，開展土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查，完善承包合同，建立登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，確保登記成果完整、真實、準確。對確權(quán)登記頒證中的爭議，有法律政策規(guī)定的，依法依政策進行調(diào)處。對于一些疑難問題，在不違背法律政策精神的前提下，通過民主協(xié)商妥善處理。權(quán)屬爭議未解決的，不進行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。加強土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果的保密管理，保護土地承包權(quán)利人的隱私�！�

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第三條：“發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的，當事人可以自行和解，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解�！�

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第四條：“當事人和解、調(diào)解不成或者不愿和解、調(diào)解的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第五條：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁，應當公開、公平、公正，便民高效，根據(jù)事實，符合法律，尊重社會公德�！�

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第六條：“縣級以上人民政府應當加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作的指導。““縣級以上人民政府農(nóng)村土地承包管理部門及其他有關(guān)部門應當依照職責分工，支持有關(guān)調(diào)解組織和農(nóng)村土地承包仲裁委員會依法開展工作。”

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二十三條：“農(nóng)土地承包仲裁委員會決定受理的，應當自收到仲裁申請之日起五個工作日內(nèi)，將受理通知書、仲裁規(guī)則和仲裁員名冊送達申請人；決定不予受理或者終止仲裁程序的，應當自收到仲裁申請或者發(fā)現(xiàn)終止仲裁程序情形之目起五個工作日內(nèi)書面通知申請人，并說明理由�！�

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第五十二條：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁不得向當事人收取費用，仲裁工作經(jīng)費納入財政預算予以保障�！�

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》第五條：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁，應當公開、公平、公正，便民高效，注重調(diào)解，尊重事實，符合法律，遵守社會公德�！�

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》第十六條第二款：“決定不予受理或終止仲裁程序的，應當自收到仲裁申請或者發(fā)現(xiàn)終止仲裁程序情形之日起五個工作日內(nèi)書面通知申請人，并說明理由�！�

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》第六十一條第一款：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁不得向當事人收取費用，仲裁工作經(jīng)費依法納入財政預算予以保障�！�

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作規(guī)范》第五條：“涉農(nóng)縣（市、區(qū)）應普遍設(shè)立仲裁委員會，負責轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作。涉農(nóng)市轄區(qū)不設(shè)立仲裁委員會的，其所在市應當設(shè)立仲裁委員會，負責轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作。”

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作規(guī)范》第十三條：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解委員會，調(diào)解工作人員一般不少于3人。村（居）民委員會應明確專人負責農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解工作�！�

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作規(guī)范》第五十一條第一款：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點為‘一庭三室’，包括仲裁庭、合議調(diào)解室、案件受理室、檔案會商室等固定仲裁場所建設(shè)，配套音視頻顯示安防監(jiān)控系統(tǒng)等建筑設(shè)備建設(shè)。”

《農(nóng)業(yè)部、財政部、銀監(jiān)會關(guān)于加強國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點工作的指導意見》第三條第（六）項：“……建立健全‘鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障’的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，將仲裁工作經(jīng)費納入財政預算予以保障，依法規(guī)范解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛……”

《農(nóng)業(yè)部關(guān)于認真做好<農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法>學習宣傳和貫徹實施工作的通知》第五條“建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁系”：“各地要按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，建立健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。已經(jīng)設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁委員會的地方，要依法進行規(guī)范和完善；尚未設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁委員會的地方，根據(jù)解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的需要，在當?shù)厝嗣裾�府的指導下，依法設(shè)立。設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁委員會的縣區(qū)市，要為農(nóng)村土地承包管理部門承擔仲裁委員會的日常工作提供必要的條件，加強仲裁庭建設(shè)，將仲裁工作經(jīng)費納入財政預算予以保障�！�

所有權(quán)有爭議土地的承包經(jīng)營權(quán)登記的處理規(guī)則

集體經(jīng)濟組織相互之間或與其他組織之間存在土地所有權(quán)爭議的，先由國土行政主管部門明確土地所有權(quán)，再按照相關(guān)程序?qū)λ�涉及土地的承包�?jīng)營權(quán)進行登記；土地所有權(quán)一時難以明確的，暫緩登記。

《中華人民共和國土地管理法》第十六條：

“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理�！�

“單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理�！�

“當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴�！�

“在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。”

《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第五條第一款：“個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議案件，由爭議土地所在地的縣級國土資源行政主管部門調(diào)查處理�！�

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第二十二條：“登記申請有下列情形之一的，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應當不予登記，并書面告知申請人：……（二）存在尚未解決的權(quán)屬爭議的……”

《土地登記辦法》第十八條：“有下列情形之一的，不予登記：（一）土地權(quán)屬有爭議的……”

《農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、財政部、國土部、國務院法制辦、國家檔案局關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》第三條第（三）項：“堅持依法依規(guī)有序操作。按照物權(quán)法定精神，嚴格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，按照農(nóng)業(yè)部制發(fā)的相關(guān)規(guī)范和標準，開展土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查，完善承包合同，建立登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，確保登記成果完整、真實、準確。對確權(quán)登記頒證中的爭議，有法律政策規(guī)定的，依法依政策進行調(diào)處。對于一些疑難問題，在不違背法律政策精神的前提下，通過民主協(xié)商妥善處理。權(quán)屬爭議未解決的，不進行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。加強土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果的保密管理，保護土地承包權(quán)利人的隱私�！�

農(nóng)村土地承包法明確要求，土地承包應當遵守法律、法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。各級人民政府應當積極采取措施，制止非法占用和破壞土地資源的行為：

依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃；

實行基本農(nóng)田保護制度。按照規(guī)定劃定基本農(nóng)田保護范圍，征用基本農(nóng)田必須經(jīng)國務院批準；

改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地；

鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織增加對土地的投入，培肥地力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

農(nóng)業(yè)君也呼吁，土地承包的當事人都有義務合理利用土地，保護土地資源。發(fā)包方有權(quán)監(jiān)督承包方合理利用和保護土地，制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為，執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃等。承包方應當維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；應當依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害。

三、調(diào)解仲裁機制

健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，及時化解確權(quán)登記頒證過程中的糾紛問題。

農(nóng)村土地承包仲裁委員會在當?shù)厝嗣裾�府的支持下，按照“一庭三室”的標準，加快開展仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，逐步改善調(diào)解仲裁工作條件。

充分利用當?shù)匦侣劽襟w、仲裁委員會辦公室顯示屏、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公告欄等，加強輿論宣傳，將仲裁工作的“公開、公平、公正”“及時、便民、高效”等優(yōu)勢講給農(nóng)民，明確土地承包經(jīng)營糾紛訴求和依法解決的渠道，引導土地承包經(jīng)營糾紛當事人到仲裁機構(gòu)合理反映訴求，依法調(diào)解或者仲裁解決糾紛。

如果不屬于仲裁委員會受理范圍的，仲裁委員會辦公室應當書面通知申請人，并說明理由。當?shù)卣�府要落實土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作經(jīng)費，仲裁委員會辦公室應當設(shè)立獨立賬戶，對工作經(jīng)費實行獨立核算，單獨管理。